С образованием совета коммуны, центральный комитет, действовавший в качестве временного правительства, должен был бы прекратить своё существование; но он не захотел отказаться от власти. В умственном отношении совет коммуны стоял выше комитета, но и он оказался не на высоте своего призвания, представлявшего большие трудности. Среди членов совета не было ни даровитых военачальников, ни испытанных государственных людей; до тех пор почти все они действовали лишь в качестве агитаторов. Из ветеранов революции в совете коммуны заседали Делеклюз и Феликс Пиа.
Первый из них, якобинец, после всех перенесённых им испытаний, представлял собой только развалины. Пиа, даровитый публицист, но чистый теоретик, совершенно запутавшийся в противоречиях, обуреваемый безграничным тщеславием и в то же время трусливостью, совершенно не подходил к той крупной роли, которая выпала ему на долю. Из всех фракций, представленных в совете коммуны, наиболее серьёзным элементом явились 19 членов международной ассоциации. Самыми выдающимися из них были Варлен, Вальян, Малон и Франкель. Они лучше других понимали социальный вопрос, действовали с наибольшим благоразумием и, за немногими исключениями, держались вдали от преступлений коммуны; из их среды вышла большая часть самых дельных администраторов коммуны.
Бланкисты — самая крайняя социально-революционная фракция того времени — имели в ратуше около 20 мест; верные своему учению, они представляли собой элемент, не останавливавшийся ни перед каким насилием; самый выдающийся из этой группы — Эд (Eudes). Наряду с ними заседали в совете коммуны и самые ярые ораторы парижских клубов революционно-якобинского направления. В числе их были даровитые, но беспочвенные мечтатели: живописец Курбе, Верморель, Флуранс, Валлес, остроумный хроникер бульварной прессы. Преобладали в этой группе — и это признают сами коммунары, остающиеся верными своим прежним идеалам — уличные болтуны, честолюбцы без знания людей и истории; среди них наиболее выдавались Рауль Риго и Ферре. Некоторые члены совета коммуны принадлежали к подонкам общества.
При таком пестром составе совета коммуны, деятельность его в сфере управления и даже защиты Парижа, по признанию самих коммунаров, представляла картину розни и разброда. В совете образовалось несколько партий, которые всякими правдами и неправдами поддерживали своих, раздавая им высшие должности. Даже члены совета, которые вообще с самоотвержением служили делу коммуны, отвергали услуги лиц дельных, способных и испытанных, если только они не принадлежали к их партии.
Совет коммуны был одновременно и законодательным корпусом, и высшим правительственным установлением. В качестве последнего он распадался на 10 комиссий. Главное руководительство всеми отраслями управления возложено было на исполнительную (экзекуционную) комиссию из 7 членов, в числе которых были Пиа, Эд и Вальян. Затем образованы были комиссии военная, финансов, юстиции, общественной безопасности, народного продовольствия, публичных работ, народного просвещения, внешних сношений, труда и обмена (échange). Членами последней комиссии были Малон, Франкель, Тейсс, Авриаль и Жерарден — все рабочие и члены международной ассоциации. Заведование делами чисто городскими распределено было между членами совета по округам, представителями которых они являлись. Жалованье, которое получали чины коммуны, не должно было превышать 6000 франков, но фактически оно, большей частью, было значительно меньше. Вообще во всем, что касалось денежной стороны дела, правительство коммуны проявило большую честность. В области социальных реформ правительство коммуны не имело определенной программы, так как в совете проявились три равносильные, но существенно различные социально-политические течения: коммунизм (бланкистов), прудонизм и якобинизм; наконец, приходилось считаться и с интересами мелкой буржуазии, которая сражалась в рядах федералистов. Единственный акт, в котором излагается общая программа коммуны — её «Декларация к французскому народу» от 19 апреля (так называемое завещание коммуны) — не идет дальше общих мест, представляющих отклик прудоновских изречений.
Коммуна выдаёт рабочим инструменты, заложенные во время осады
Что касается отдельных социально-политических мероприятий коммуны, то разрешено было не платить домовладельцам квартирных денег с октября 1870 года по июль 1871 года, отсрочены платежи по векселям, приостановлена продажа просроченных залогов. 6 мая постановлено было, что все вещи, заложенные в ломбарде ранее 26 апреля, в сумме не превышающей 20 франков, и состоящие из одежды, белья, мебели, книг и рабочих инструментов, могут быть получены обратно без выкупа. Запрещены были вычеты из заработной платы, ночная работа в пекарнях; определен минимальный размер вознаграждения для лиц, состоящих в услужении; решено при всех подрядах и поставках для города отдавать предпочтение рабочим ассоциациям перед частными предпринимателями. Декрет от 16 апреля передавал производительным ассоциациям все промышленные заведения, покинутые владельцами, причём за последними сохранено было право на вознаграждение. Коммуна признала за незаконнорожденными все права законных детей; декретировала отделение церкви от государства, с прекращением отпуска всяких сумм на духовенство; церковные имущества объявила народной собственностью; делала попытки к введению республиканского календаря; приняла красное знамя. Некоторые из комиссий коммуны функционировали сносно, особенно если принять во внимание необычайную обстановку, при которой они действовали. Особенно выделялась комиссия финансов, руководимая Журдом, бывшим бухгалтером; в то время как он ворочал миллионами (бюджет коммуны с 20 марта по 30 апреля составлял 26 млн франков), Журд для себя лично ограничивался жалованьем мелкого конторщика, его жена продолжала служить прачкой, а ребёнок посещал школу для бедных.
Интересна история французского банка при коммуне. До образования совета коммуны, центральный комитет, не решаясь захватить правительственные кассы, сделал в банке заем в 1 млн франков. В подвалах банка хранилось тогда наличными деньгами, ценными бумагами, вкладами и т. п. около 3 миллиардов франков. Захватом этих сумм коммуна могла бы нанести своим противникам неимоверный вред; но она не имела о них представления. Совет коммуны приставил к банку, в качестве своего комиссара, Белэ, добродушного старого инженера, которого вице-директор банка, де-Плёк, обошёл, представляя ему неверные отчеты. Даже тех сумм, о существовании которых Белэ знал, он решался касаться лишь с большой осторожностью. «Твердыня капитала, — говорит об этом коммунар Лиссагарэ, — в Версале не имела защитников более ревностных, чем в ратуше».
Хорошо направлялись монетное и почтовое дело: первым заведовал Камелина, вторым — Тейсс, оба — члены международной ассоциации. Но в общем деятельность комиссий свидетельствовала о полной неподготовленности и несостоятельности членов коммуны. Комиссия общественной безопасности с самого начала действовала очень плохо: полиция, во главе которой стоял прокурор коммуны, Рауль Риго, ничего не знала и ничего не замечала; антикоммуналистические газеты, которые утром запрещались, вечером свободно продавались на бульварах; всюду проникали агенты версальского правительства. Общее руководительство военными действиями совершенно отсутствовало; кто хотел — делал вылазки, куда хотел — ставил пушки; одни не умели повелевать, другие не умели повиноваться.
Междоусобная война стала неизбежной после удаления Тьера в Версаль, но на успешное ведение её у Парижа не было шансов. Центральный комитет не понимал серьёзности положения. Назначенные им главнокомандующий национальной гвардии Люллье, бывший морской офицер, пивший запоем, и комендант Парижа Бержере, бывший наборщик, просто забыли занять важнейший из фортов Парижа, неприступный Мон-Валерьян, который Тьер, по оплошности, велел правительственным войскам очистить. Войска Винуа вновь заняли форт, а коммуна навсегда лишилась возможности перейти в наступление. Сначала силы версальцев были до того ничтожны, что они не могли помешать федералистам занять форты Исли, Ванв, Монруж, Бисетр и Венсенн, где хранились военные запасы, амуниция и 400 пушек (всего у федералистов было до 1600 пушек). Нейтральными оставались северные и восточные форты, находившиеся в руках немцев.
2 апреля произошла первая стычка между версальцами и федералистами. Тогда же обнаружилось, с какой беспощадной жестокостью будет вестись эта междоусобная война: 5 федералистов, захваченные в плен, были немедленно и без суда расстреляны версальцами. На следующий день федералисты, под предводительством Флуранса, Дюваля и Эда, сделали вылазку, но, предпринятая безо всякого плана, она кончилась неудачно; попавшие в плен федералисты, в том числе Флуранс и Дюваль, были расстреляны солдатами на месте. Если версальцы — объявила коммуна — ведут войну как дикари, то да взыщется око за око и зуб за зуб. 6 апреля совет коммуны издал декрет о заложниках: каждое лицо, обвиненное в сношениях с версальским правительством, немедленно заключалось в тюрьму, судилось присяжными и, если было обвинено, оставалось заложником парижского народа; в число заложников поступали и военнопленные версальцы. На всякую казнь версальцами военнопленного или приверженца коммуны решено было отвечать расстрелянием троих из этих заложников по жребию. Ещё раньше, 3 апреля, коммуна назначила главнокомандующим Клюзере, мало, впрочем, следившего за ходом военных действий и занимавшегося больше изданием приказов и циркуляров, которые звучали то меланхолически, то доктринерски. Комендантом Парижа избран был поляк Домбровский, по-видимому — наиболее даровитый из военачальников коммуны. Совет коммуны издал декрет об обязательной службе в батальонах национальной гвардии всех граждан Парижа от 17-ти до 40-летнего возраста; но, при полной бездеятельности полиции, эта мера не усилила рядов федералистов ни одним солдатом.