Возможно, не всем известно, что к казне Российской Федерации предъявляется все больше исков. Как следует из письма Министерства финансов РФ от 28 июня 1999 г. N 01-01-10 "Об обзоре практики рассмотрения в судах споров с участием Министерства финансов Российской Федерации по защите интересов казны Российской Федерации и Правительства Российской Федерации за 1998 год"[34], в 1998 г. их было более четырех с половиной тысяч. Сумма предъявленных исков составила свыше 12 млрд рублей, около 80 млн рублей было взыскано за счет средств федерального бюджета.
Представляется, что столь незначительный размер удовлетворенных требований на фоне роста их числа и объема обусловлен не только блестящей работой Юридического департамента Минфина России, но и отсутствием отработанной системы защиты прав кредиторов государства от неправомерных действий последнего в сфере гражданско-правовых отношений (например, государственного займа). Кроме того действующим законодательством недостаточно четко определены пределы имущественной ответственности Российской Федерации.
Вместе с тем, на мой взгляд, существует практически применимый механизм реализации гражданско-правовой ответственности государства, поскольку в вопросе гражданско-правовой защиты собственных интересов государство на законодательном уровне отказалось от привилегий, поставив себя в положение рядового хозяйствующего субъекта. Так, в силу п. 1 ст. 1, абз. 2 и 3 п. 1 ст. 2, ст. 124 Гражданского кодекса (ГК) РФ Российская Федерация, субъекты Российской Федерации и муниципальные образования являются равноправными участниками гражданского оборота наряду с гражданами и юридическими лицами. При этом к государству применяются нормы гражданского законодательства, определяющие участие в гражданских правоотношениях юридических лиц.
Одним из основных признаков юридического лица как самостоятельного хозяйствующего субъекта (следовательно, и Российской Федерации) является его имущественная ответственность по своим обязательствам, пределы которой прямо установлены законом. Именно из этого источника возмещаются убытки, причиненные государством третьим лицам. Однако особенности вовлечения в хозяйственный оборот государственного имущества порождают среди кредиторов государства заблуждения, не позволяющие ясно представить существующий порядок исполнения судебных решений о взыскании с государства возникшего долга.
При анализе данного вопроса удалось выявить два заблуждения, которые легли в основу двух стереотипов поведения, которым следуют участники судебных процессов при взыскании возникшей задолженности с государства.
Согласно первому заблуждению, при взыскании задолженности с государства взыскание обращается лишь на его денежные средства, являющиеся частью федерального бюджета. В правильности данного тезиса, касающегося пределов имущественной ответственности государства, убеждены как истцы, так и многие судьи, принимающие решения по предъявленным к государству искам.
На формирование ошибочного мнения последних повлияли, видимо, такие факторы, как содержание требований, заявленных в исках, и сложившаяся арбитражная практика по искам к государству. Заблуждение же истцов связано, скорее всего, с нормами ст. 1069 и 1071 ГК РФ, в соответствии с которыми вред, причиненный государством, подлежит возмещению за счет государственной казны, причем от ее имени выступают соответствующие финансовые органы (если законом эта обязанность не возложена на другой орган, юридическое лицо или гражданина).
На первый взгляд, предпосылок для широкого распространения упомянутого спорного мнения не существует. Напротив, в абз. 1 п. 12 совместного постановления пленумов Верховного Суда РФ и Высшего Арбитражного Суда РФ от 1 июля 1996 г. N 6/8[35] четко сказано, что ответчиком по делам данной категории должна признаваться Российская Федерация в лице соответствующего финансового или иного управомоченного органа. Однако до сих пор во многих случаях суды в качестве ответчика привлекают лишь Минфин России. Почему же так происходит?
Прежде всего данная ситуация объясняется содержанием полномочий государственных органов, признаваемых стороной по рассматриваемым делам. Например, в соответствии с подп. 13 п. 6 положения "О Министерстве финансов Российской Федерации", утвержденного постановлением Правительства РФ от 6 марта 1998 г. N 273[36], на Минфин России возложена функция исполнения (в пределах его компетенции) федерального бюджета.
Согласно же подп. "е" п. 9 положения "О Федеральном казначействе Российской Федерации", утвержденного постановлением Правительства РФ от 27 августа 1993 г. N 864[37], Главное управление федерального казначейства Министерства финансов РФ осуществляет управление доходами и расходами республиканского бюджета Российской Федерации в рублях и в иностранной валюте, распоряжается средствами, числящимися на соответствующих счетах в банках и иных финансово-кредитных учреждениях (за исключением средств государственных (федеральных) внебюджетных фондов и внебюджетных (федеральных) средств), а также осуществляет операции с этими средствами.
С моей точки зрения, суды вправе привлекать названные государственные органы и их территориальные подразделения в субъектах Российской Федерации к участию в делах. Но не в качестве ответчиков, поскольку это незаконно. Обращаем внимание на то, что действующее до настоящего времени письмо Верховного Суда РФ "Некоторые вопросы судебной практики по гражданским делам"[38] в части, касающейся дел по искам к государству, содержит именно не основанное на нормах Гражданского кодекса Российской Федерации указание о том, что при предъявлении иска в соответствии со ст. 1069, 1070 ГК РФ от имени казны Российской Федерации в качестве ответчика должно выступать Министерство финансов РФ.
Противоречие гражданскому законодательству заключается в том, что указанные государственные органы являются самостоятельными хозяйствующими субъектами и действуют в рассматриваемых правоотношениях с участием государства от его имени в порядке, установленном п. 3 ст. 125 ГК РФ. Данное обстоятельство подтверждается тем же письмом Верховного Суда РФ, в котором говорится, что сумма возмещения взыскивается за счет казны РФ (которую в судах представляет Министерство финансов РФ), а не за счет имущества и денежных средств, переданных Министерству финансов Российской Федерации как федеральному органу исполнительной власти в оперативное управление.
Разъяснение смысла приведенной нормы применительно к случаю предъявления иска о возмещении убытков по ст. 16 ГК РФ содержится в упомянутом постановлении пленумов ВС РФ и ВАС РФ N 6/8[39]: в подобных случаях ответчиками по делу признаются указанные в главе 5 ГК РФ субъекты Российская Федерация, субъекты Российской Федерации, муниципальные образования в лице соответствующего финансового или иного управомоченного органа. При этом, если иск заявлен не к тому органу, который должен в соответствии с законом быть адресатом требования, производится обычная замена ненадлежащей стороны.
Таким образом, следует иметь в виду, что ответчиком по рассматриваемой категории споров является один из упомянутых субъектов, а соответствующий орган управления лишь его представителем.
После 1 января 2000 г. (даты введения в действие Бюджетного кодекса (БК) РФ) в данном вопросе возможно установление определенного единообразия. Согласно ст. 158 БК РФ, по искам о возмещении вреда, причиненного незаконными решениями и действиями (бездействием) соответствующих должностных лиц и органов, по ведомственной принадлежности, а также по искам подведомственных предприятий и учреждений, предъявляемым в порядке субсидиарной ответственности, в суде от имени казны Российской Федерации выступает главный распорядитель средств федерального бюджета.
Главным распорядителем средств федерального бюджета является орган государственной власти Российской Федерации, имеющий право распределять средства федерального бюджета по подведомственным распорядителям и получателям бюджетных средств, определенный ведомственной классификацией расходов федерального бюджета. В настоящее время ведомственная классификация установлена Федеральным законом от 15 августа 1996 г. N 115-ФЗ "О бюджетной классификации Российской Федерации"[40].
При решении вопроса о правомерности обращения взыскания на имущество государства в рамках рассматриваемого дела судьи почему-то принимают во внимание лишь часть имущества, которым государство обеспечивает свои обязательства, а именно бюджет. Минфин России, удачно используя нормы закона о федеральном бюджете на соответствующий год, не оставляет судьям пространства для юридического маневра при принятии решения по делу.
По логике юристов Минфина России бюджет не предусматривает статьи расходов по погашению задолженности по конкретным обязательствам государственного займа (обратного истец доказать не сможет в силу отсутствия в бюджетной классификации расходов прямой записи о расходах на погашение задолженности по конкретному займу), поэтому погашение задолженности за счет средств федерального бюджета приведет к нарушению федерального закона о бюджете.