Приведенная ситуация свидетельствует о том, что юридически точная квалификация соответствующих действий участников отношений по поводу отчуждения публичного имущества приобретает особое значение, поскольку цена ошибки, как показывает опыт, может быть чрезвычайно велика. Возможна даже утрата контроля над теми или иными юридическими лицами, имущество и хозяйственная деятельность которых составляют экономическую основу российской экономики.
Внесение денежных средств из казны соответствующего публичного образования в качестве вклада в уставные капиталы хозяйственных обществ осуществляется в порядке, определенном постановлением Правительства РФ от 10 февраля 1994 г. N 96 (абз. 3 п. 2), федеральным законом (законом субъекта РФ) о федеральном (государственном) бюджете или нормативным актом муниципального образования о местном бюджете.
В качестве примера реализации установленных порядка и правил внесения денежных средств федерального бюджета в уставные капиталы хозяйственных обществ можно назвать постановление Правительства РФ от 1 июня 1998 г. N 548 "О порядке выделения средств из федерального бюджета на 1998 год негосударственным коммерческим организациям при условии обеспечения участия Российской Федерации либо увеличения доли Российской Федерации в уставных капиталах этих организаций"[21].
В действующем законодательстве о приватизации предусмотрены более серьезные, чем упомянутые изъятия, ограничения на отчуждение определенных видов публичного имущества рассматриваемым способом.
Прежде всего, такие ограничения касаются принадлежащих государственным и муниципальным образованиям предприятий как имущественных комплексов.
Во-первых, предприятие как имущественный комплекс, находящееся в публичной собственности, может быть отчуждено в собственность частных лиц исключительно на коммерческой конкурсной основе с инвестиционными и (или) социальными условиями. Данное требование, естественно, никак не согласуется с порядком внесения имущества в уставные капиталы хозяйственных обществ, что исключает возможность для публичного образования распорядиться предприятием как имущественным комплексом рассматриваемым способом.
Во-вторых, не может отчуждаться путем внесения в качестве вклада в уставные капиталы юридических лиц даже имущество (любое - и движимое, в том числе имущественные права, и недвижимое) ликвидированных государственных и муниципальных предприятий, поскольку постановление Правительства РФ от 15 мая 1995 г. N 469 "О продаже на аукционе имущества (активов) ликвидируемых и ликвидированных государственных и муниципальных предприятий"[22] обязывает продавать его только на аукционе.
Российская Федерация, субъекты Российской Федерации и муниципальные образования в силу положений п. 4 ст. 66, п. 1, 2 ст. 69 ГК РФ не могут быть участниками полных товариществ и полными товарищами в товариществах на вере. Однако закон не препятствует указанным публичным образованиям выступать в качестве вкладчиков (коммандитистов) товариществ на вере.
В этой связи следует обратить внимание на подход законодателя к вопросу о возможности участия публичных образований в складочном капитале коммандитных товариществ. Закон о приватизации государственного имущества не признает приватизацией отчуждение государственного и муниципального имущества путем внесения его в качестве вклада публичного образования как коммандитиста в складочный капитал товариществ на вере (за исключением внесения предприятия как имущественного комплекса или акций созданных в процессе приватизации открытых акционерных обществ, которые составляют более 50% уставного капитала таких обществ). Причем какие-либо специальные правовые акты, регулирующие порядок принятия решения об отчуждении и распоряжения публичным имуществом в данных целях, отсутствуют. Поэтому в такой ситуации компетентный орган государственной власти, принимающий решение об участии Российской Федерации в качестве коммандитиста в товариществе на вере, должен руководствоваться постановлением Правительства РФ от 10 февраля 1994 г. N 96 "О делегировании полномочий Правительства Российской Федерации по управлению и распоряжению объектами федеральной собственности"[23], установившим общий порядок действий компетентных органов при отчуждении федерального имущества.
Учитывая, что публичное образование, участвующее в качестве вкладчика в товариществах на вере, лишено возможности управлять деятельностью таких юридических лиц (ст. 84 ГК РФ), необходимо признать, что столь невнимательное отношение и исполнительной, и законодательной власти к данному вопросу вызывает по меньшей мере недоумение. Причина же отмеченного упущения, на наш взгляд, кроется в крайней бессистемности приватизационного законодательства, отсутствии общих принципов и единого подхода к понятию приватизации публичного имущества, что ведет к регулированию отношений по управлению государственной собственностью (включая и правомочие распоряжаться государственной собственностью) подавляющим образом по принципу локального и темпорального решения общих проблем.
Нуждаясь во множестве вещей для удовлетворения своих разнообразных потребностей, государство, совокупность граждан, по необходимости одаряется имущественными правами и, таким образом, является в юридическом быту субъектом гражданского права и в этом качестве называется казной Но не только по необходимости казна должна быть признана субъектом прав наравне с прочими гражданами; она должна быть признана субъектом привилегированным, т. е. ей должны быть предоставлены преимущественные права в сравнении с отдельными гражданами, потому что каждый отдельный гражданин должен жертвовать личными интересами для общего блага и только те привилегии несправедливы и ненавистны, которые даются одним гражданам перед другими, а не те, которые установлены для общественной пользы.
Во многих законодательствах действительно встречаются разные привилегии в пользу казны; совокупность этих привилегий известна под именем jus Fisci. Но по отношению к нашему законодательству нельзя сказать, чтобы казна пользовалась какими-либо резкими преимуществами, а большей частью она пользуется теми же правами, какие принадлежат казне по праву собственности: «обширные пространства государственной территории составляют собственность казны, ей принадлежат разные здания, множество различных предметов из имущества движимого, и она распоряжается всем этим наравне с частными лицами: приобретает и отчуждает свои имущества тем же порядком, теми же способами, как и частные лица»[24]. Казна вступает в самые разнообразные обязательства, ведущие к приобретению имуществ, но при этом не пользуется никакими привилегиями: есть в законодательстве некоторые особенности относительно обязательств, заключаемых казной, но особенности эти не представляются привилегиями, не представляют казне какие-либо исключительные права, а определяют или юридические отношения казны с другими лицами, или - образ действий и пределы власти тех лиц и учреждений, которые представляют государство в его имущественных отношениях.
Только немногие преимущества предоставлены казне. Так, при конкурсе кредиторов казна по некоторым требованиям удовлетворяется преимущественно перед другими лицами. Но и в этом случае казна не имеет исключительного преимущества, а разделяет его с некоторыми другими лицами, так что при недостатке имущества и по этим требованиям казна удовлетворяется по соразмерности. Некоторые выгоды, по-видимому, предоставлены казне в судопроизводственном отношении. Например, она не платит гербовых, судебных и канцелярских пошлин; по делам против казны не допускается обеспечение исков, предварительное исполнение и т. п. Словом, казна по нашему законодательству пользуется лишь очень немногими отдельными привилегиями, вообще же ей принадлежат имущественные права наравне с частными лицами.
Как и каждое другое юридическое лицо, казна действует через представителя. Ближайшим и верховным представителем казны является государь. Но присутственные места и должностные лица суть также представители казны, и можно сказать, что всякое присутственное место есть представитель казны, так как нет ни одного присутственного места, которое не распоряжалось бы каким-либо казенным имуществом. Хотя преимущественно делами казны заведуют Министерство финансов и Министерство земледелия и государственных имуществ, а потому и учреждения этих министерств по преимуществу считаются представителями казны. Каким образом действуют представители казны - это определяется законодательством. Большей частью деятельность представителей казны основана на коллегиальном начале, только отдельные должностные лица действуют бюрократически. Но нередко высказывается мнение, что различные присутственные места суть также юридические лица; высказывается даже мнение, что в каждом должностном лице важно отличать физическую личность от юридической, что должность есть также юридическое лицо, а чиновник, служащий - представитель, орган этого лица. Однако такое воззрение нельзя считать справедливым: все присутственные места и все должностные лица действуют именем государства, служат его органами, и потому нельзя признать их самостоятельными юридическими лицами, а личность их сводится к личности обширного союза - государства.