Учреждение публично-правовыми образованиями организаций, основанных на праве оперативного управления, влечет возложение на собственника имущества субсидиарной ответственности по обязательствам созданного юридического лица, что также связано с возникновением риска неблагоприятных экономических последствий.
«Принимая во внимание, что имущество казны складывается из двух основных составляющих – денежных средств соответствующего бюджета и иного имущества – управление имуществом казны можно условно разделить на два внутренне взаимосвязанных, но внешне изолированных процесса: управление средствами государственных и муниципальных бюджетов и управление иным имуществом казны»[28].
Порядок управления денежными средствами государственных и муниципальных бюджетов детально урегулирован нормами соответствующих отраслей законодательства и не является предметом настоящего исследования. Напротив, порядок управления иным имуществом казны (далее для удобства изложения мы будем называть его "казенным имуществом") до сих пор не нашел системного регулирования в отечественном законодательстве. Это порождает необходимость изучения правовых и экономических аспектов управления государственным и муниципальным казенным имуществом.
Управление казенным имуществом представляет собой форму прямого участия публично-правовых образований в гражданских правоотношениях. В процессе управления казенным имуществом публично-правовые образования самостоятельно, в лице управомоченных органов управления, осуществляют правомочия владения, пользования и распоряжения имуществом. Это обстоятельство устраняет зависимость экономических интересов собственника от рисков хозяйственной деятельности учрежденных им организаций.
Кроме того, казенное имущество является единственным источником прямого дохода публично-правовых образований от вовлечения принадлежащего им имущества в гражданский оборот, поскольку передача имущества в оперативное управление не связана с преследованием цели получения дополнительного дохода. «Закрепление имущества в хозяйственном ведении унитарных предприятий влечет за собой лишь возникновение права собственника на получение части прибыли учрежденной им коммерческой организации»[29].
Однако владение казенным имуществом влечет за собой также возложение на собственника бремени содержания принадлежащего ему имущества и всей полноты ответственности за его сохранность и эффективное использование. Решение указанных задач возможно только при условии создания единого порядка управления казенным имуществом в Российской Федерации.
Управление казенным имуществом в современных условиях осуществляется в условиях крайне скудной правовой регламентации общего порядка управления публичной собственностью в Российской Федерации. Немногочисленные нормативные правовые акты (в основном это постановления Правительства Российской Федерации, Указы Президента России и ведомственные нормативные правовые акты), действующие в сфере управления государственной и муниципальной собственностью, большей частью построены без учета реального разделения публичной собственности на имущество, переданное в хозяйственное ведение и оперативное управление юридических лиц, и казенное имущество. Между тем, на наш взгляд, создание механизма управления публичной собственностью невозможно без четкого методологического разделения правового режима указанных групп имущества и пересмотра с учетом этого системы действующего законодательства в области управления публичной собственностью.
Отсутствие должной правовой регламентации порядка управления казенным имуществом влечет за собой неурегулированность соответствующей группы гражданско-правовых отношений, однако не отменяет существования указанных правоотношений. В настоящее время публично-правовые образования являются собственниками значительного количества объектов казенного имущества. Это: объекты недвижимости, не переданные в хозяйственное ведение и оперативное управление (включая коммерческую недвижимость, жилищный фонд, объекты инженерной инфраструктуры), ценные бумаги, приобретенные в результате приватизации унитарных предприятий, обязательственные права, приобретенные публичными субъектами в результате участия в формировании имущества коммерческих организаций, природные ресурсы, объекты интеллектуальной собственности, и множество других объектов. Пробелы федерального законодательства пытаются заполнить акты нормотворчества субъектов Российской Федерации и муниципальных образований. Именно на этом уровне в настоящее время наиболее активно ведутся исследования правовой и экономической природы казенного имущества, проводятся эксперименты, направленные на выявление наиболее эффективных механизмов управления казенным имуществом, принимаются соответствующие нормативные правовые акты.
По итогам исследования указанного опыта среди наиболее сложных проблем управления казенным имуществом, требующих скорейшей правовой регламентации на федеральном уровне, можно, на наш взгляд, выделить следующие: порядок учета казенного имущества; делегирование полномочий по управлению казенным имуществом; финансовое обеспечение бремени содержания казенного имущества[30].
Порядок учета федерального имущества в настоящее время регламентируется постановлением Правительства Российской Федерации от 3 июля 1998тгода № 696 "Об организации учета федерального имущества и ведения реестра федерального имущества"[31].
В соответствии с п.3 Положения об учете федерального имущества и ведении реестра федерального имущества, утвержденного названным постановлением, объектами учета реестра являются: а) земельные участки, находящиеся в федеральной собственности; б) участки леса, недр, водные объекты и другие природные объекты (ресурсы), находящиеся в федеральной собственности; в) федеральное имущество, закрепленное на праве хозяйственного ведения за государственным унитарным предприятием или на праве оперативного управления за федеральным казенным предприятием или государственным учреждением, либо находящееся в федеральной собственности предприятие в целом как имущественный комплекс; г) находящиеся в федеральной собственности акции (доли, вклады) хозяйственных обществ и товариществ, а также имеющееся у них федеральное имущество, не вошедшее в уставный (складочный) капитал; д) иное находящееся в федеральной собственности недвижимое и движимое имущество, в том числе переданное в пользование, аренду, залог и по иным основаниям.
Как видим, все перечисленные категории федерального имущества, за исключением пункта "в", представляют собой казенное имущество.
В соответствии с п.6 Положения, учет федеральных природных объектов (ресурсов), находящихся на территории Российской Федерации (п.п. "а" и "б"), организуется и осуществляется соответствующими федеральными органами исполнительной власти в порядке, установленном законодательством Российской Федерации. В этой связи проблемы учета указанной категории государственной собственности не являются предметом нашего исследования.
Учет федерального имущества, закрепленного на праве хозяйственного ведения за государственным унитарным предприятием или на праве оперативного управления за федеральным казенным предприятием или государственным учреждением, либо находящегося в федеральной собственности предприятия в целом как имущественного комплекса (пункт "в"), не представляет особенных проблем, поскольку основывается на данных бухгалтерского учета юридических лиц, являющихся титульными владельцами переданного имущества.
Представляется, что основную проблему представляет учет имущества, названного в пунктах "г" и "д" пункта 3 Положения, в силу следующих причин.
Действующие нормативные правовые акты о порядке учета федерального имущества недостаточно четко регламентируют порядок учета изменения стоимости казенного имущества. В соответствии с ч.3 п.17 Положения, учет изменения стоимости государственного имущества производится на основании бухгалтерской отчетности юридических лиц, являющихся держателями свидетельства о внесении объекта учета в реестр федерального имущества. Бухгалтерская отчетность юридических лиц ведется в порядке, определенном нормами Федерального закона от 21 ноября 1996 года № 129-ФЗ "О бухгалтерском учете"[32].
В соответствии с п.1 ст.4 указанного Закона, его действие распространяется на организации, находящиеся на территории Российской Федерации, а также филиалы и представительства иностранных организаций, если иное не предусмотрено международными договорами Российской Федерации. Таким образом, нормы указанного закона не применимы к отношениям, связанным с обеспечением учета казенного имущества, принадлежащего Российской Федерации, субъектам Российской Федерации и муниципальных образований. Следовательно, учет изменения стоимости казенного имущества на основании бухгалтерской отчетности юридических лиц, являющихся держателями свидетельств о внесении в реестр федерального имущества, может рассматриваться в качестве временной меры, применимой лишь до принятия нормативных правовых актов, регламентирующих порядок контроля изменения стоимости казенного имущества. При этом необходимым условием обеспечения эффективного управления объектами казны является разработка специального порядка учета изменения стоимости казенного имущества.