- депутатам Государственной Думы;
- в Правительство Российской Федерации;
- субъекту права законодательной инициативы, внесшему законопроект.
При рассмотрении законопроекта в первом чтении обсуждается его концепция, рассматриваются актуальность и практическая значимость законопроекта.
Обсуждение начинается с доклада субъекта законодательной инициативы, внесшего законопроект, об обосновании необходимости принятия закона. При рассмотрении законопроекта, предусматривающего расходы, покрываемые за счет федерального бюджета, в обязательном порядке заслушивается заключение Правительства России.
Результатом обсуждения в первом чтении может быть одно из следующих решений:
- принять законопроект в первом чтении и продолжить работу над ним с учетом предложений и замечаний в виде поправок;
- отклонить законопроект;
- принять закон.
При внесении альтернативных законопроектов Государственная Дума рассматривает их одновременно посредством рейтингового голосования. Рейтинговое голосование представляет собой ряд последовательных количественных голосований по каждому из вопросов, в которых может принять участие каждый депутат. При этом предъявление результатов голосования в абсолютном и процентном выражении по каждому голосованию производится только после окончания голосования по всем вопросам. Если по итогам рейтингового голосования не сколько законопроектов набрали достаточное для их принятия число голосов, то принятым в первом чтении считается законопроект, набравший наибольшее число голосов. Если по итогам данного голосования ни один из законопроектов не набрал достаточного для принятия числа голосов, то на окончательное голосование ставится законопроект, по лучивший наибольшее число голосов. Законопроект считается принятым в первом чтении, если при окончательном голосовании за него проголосовало более половины от общего числа депутатов. Результат голосования оформляется постановлением Государственной Думы. Рейтинговое голосование можно было наблюдать в феврале 2001 года при обсуждении проекта закона о политических партиях, когда большинство голосов депутатов Государственной Думы было отдано президентскому варианту.
При принятии законопроекта в первом чтении Государственная Дума устанавливает срок представления поправок, который, как правило, не может быть менее 15 дней, а для законопроектов по предметам совместного ведения Российской Федерации и ее субъектов — менее 30 дней.
В случае принятия законопроекта в первом чтении и при наличии правовой и лингвистической экспертиз председательствующий может поставить на голосование предложение ответственного комитета о принятии закона, исключая процедуры второго и третьего чтений.
Все субъекты права законодательной инициативы вправе вносить поправки к законопроекту, принятому в первом чтении. Ответственный комитет изучает, обобщает эти поправки, проводит их независимую экспертизу. Автор поправок имеет право уточнять их при обсуждении в ответственном комитете.
При изменении названия законопроекта он вносится на рассмотрение палаты с новым названием, а его первоначальное название приводится ниже в скобках.
Все поправки группируются по статьям законопроекта и рассматриваются на заседании ответственного комитета. При согласии ответственного комитета с поправками он может включить их в текст и рекомендовать Государственной Думе принять таблицу поправок.
Правовое управление Аппарата Государственной Думы осуществляет постатейную правовую и лингвистическую экспертизу законопроекта и готовит заключение.
Лингвистическая экспертиза законопроекта заключается в оценке соответствия представленного текста нормам современного русского литературного языка.
На основании статьи 122 Регламента Государственной Думы ответственный комитет направляет в Совет Государственной Думы для последующего рассмотрения в палате следующие документы:
- проект постановления по законопроекту;
- таблицу поправок, рекомендуемых комитетом к принятию;
- таблицу поправок, рекомендуемых комитетом к отклонению;
- таблицу поправок, по которым комитетом не было принято решений;
- текст законопроекта с учетом поправок, рекомендуемых к принятию;
- заключение Правового управления Аппарата Государственной Думы на законопроект.
Далее законопроект вместе с указанными материалами до его рассмотрения во втором чтении рассылается Президенту России, в Совет Федерации, в федеральное Правительство, субъекту права законодательной инициативы, внесшему данный законопроект, и депутатам Государственной Думы. Необходимо отметить, что ответственный комитет представляет законопроект на рассмотрение Государственной Думы во втором чтении в течение четырех месяцев со дня принятия в первом чтении (если палата не установит иной срок).
4.3 Второе чтение
Статья 123 Регламента Государственной Думы определяет, что второе чтение начинается с доклада представителя ответственного комитета об итогах рассмотрения законопроекта и о рассмотрении поступивших поправок. Затем выступают полномочный представитель Президента России в Государственной Думе, представители субъекта, внесшего законопроект, полномочный представитель Правительства Российской Федерации в Государственной Думе. Если возражений против поправок, рекомендуемых для внесения в текст, не имеется, они принимаются в целом.
Если при обсуждении в палате возникают возражения против каких либо поправок, то председательствующий сначала ставит на голосование вопрос о принятии поправок, против которых не имеется возражений, а затем отдельно каждую поправку, по которым имеются возражения.
Поправки к проекту федерального закона принимаются большинством голосов от общего числа депутатов, а поправки к проекту федерального конституционного закона принимаются не менее чем двумя третями голосов от общего числа депутатов.
По окончании голосования по поправкам председательствующий ставит на голосование предложение о принятии законопроекта во втором чтении. Если по итогам голосования такое предложение не набрало необходимого числа голосов, законопроект возвращается на доработку в ответственный комитет. Если по итогам повторного голосования такое предложение не набрало необходимого числа голосов, законопроект считается отклоненным и снимается с дальнейшего рассмотрения. Более того, решением Государственной Думы законопроект может быть возвращен к процедуре первого чтения.
Нужно отметить, что в соответствии со статьей 123 Регламента по предложению депутатов Государственной Думы, при условии, что проведены правовая и лингвистическая экспертизы законопроекта, возможно уже принятие закона в целом в день прохождения второго чтения.
После второго чтения законопроект, как правило, направляется в ответственный комитет и Правовое управление Аппарата Государственной Думы для устранения возможных внутренних противоречий.
4.4Третье чтение
В процессе этого рассмотрения уже не допускаются ни внесение поправок, ни возвращение к обсуждению законопроекта как в целом, так и его отдельных разделов, глав, статей. Поэтому непринятие законопроекта в третьем чтении ведет к дальнейшему прекращению рассмотрения. Но в исключительных случаях, и только лишь по требованию депутатских объединений, представляющих большинство депутатов Государственной Думы, статья 125 Регламента Думы закрепляет за председательствующим обязанность поставить на голосование вопрос о возвращении законопроекта к процедуре второго чтения.
Как было изложено выше, федеральный закон считается принятым Государственной Думой, если за него проголосовало большинство от общего числа депутатов палаты. Федеральный конституционный закон считается одобренным, если за его одобрение проголосовало не менее чем две трети от общего числа депутатов Государственной Думы. Таким образом, на федеральный конституционный закон не распространяется положение части 1 ст. 105 Конституции РФ о том, что федеральные законы принимаются Государственной Думой. В Совет Федерации передается не принятый Государственной Думой закон, а одобренный ею проект федерального конституционного закона (аналогичное можно сказать и о законе о поправках к Конституции РФ).
Заключение
Одним из едва ли не важнейших шагов на пути формирования парламентских традиций является окончательное определение избирательной системы, посредством которой будет формироваться Государственная Дума.
Государственная Дума, как известно, избирается на основе пропорциональной избирательной системы. Новый Федеральный закон от 18 мая 2005 г. № 51-ФЗ «О выборах депутатов Государственной Думы Федерального Собрания Российской Федерации»[7] установил 7%-ный заградительный барьер для прохождения кандидатов от той или иной партии в Думу (то есть набравших указанный процент голосов от числа проголосовавших избирателей) (раньше действовал 5%-ный, а в некоторых субъектах Российской Федерации, например в Москве в 2005 г., на выборах законодательного органа этого субъекта Федерации — 10%-й): За рубежом установлены разные правила и условия: более благоприятные (в Израиле — 1,5%) и менее (8% — в Египте, 10% — в Турции). При распределении мандатов между партиями, прошедшими заградительный барьер, используется принцип естественной квоты (в российском законодательстве он называется первое и второе избирательное частное).
Переход к выборам Государственной Думы по принципу пропорциональной избирательной системы (ранее действовала смешанная система — мажоритарно-пропорциональная) — факт положительный. Она более демократична, дает возможность структурированного представительства в парламенте различных социально-политических сил.
Мажоритарная и пропорциональная избирательные системы в чистом виде обладают определенными как преимуществами, так и недостатками.