● попечение «о развитии народного продовольствия», местной торговли и промышленности;
● управление взаимным земским страхованием имущества;
● участие в попечении о народном образовании и народном здравии (в хозяйственном отношении);
● раскладка государственных денежных сборов, разверстка которых возложена на земство;
● взимание и расходование местных сборов.
3. Земские управы были исполнительными органами земских учреждений. Их личный состав избирался на первом заседании земского собрания нового созыва. Чиновники местных казенных палат, уездных казначейств, лица духовного звания были лишены этого права.
Губернская управа состояла из 6 членов и председателя, выбиралась на три года. Кандидатура председателя губернской управы утверждалась министром внутренних дел.
Уездная управа состояла из председателя и двух членов, кандидатура председателя утверждалась губернатором.
В обязанность управ входило выполнение распоряжений земских собраний. Кроме того их обязанности включали:
● составление губернских смет, раскладок и отчетов;
● подготовка нужных собранию сведений и заключений;
● надзор за поступлением земских доходов и расходованием земских сумм;
● представление в суде интересов земства по имущественным делам;
● распоряжение с разрешения губернатора о своевременном созыве и об открытии земских собраний.
В обязанности губернских управ входило еще и рассмотрение жалоб на уездные управы, а также образование канцелярий при них.
Важным принципом деятельности управ была гласность. Положение 1864 года предусматривало, что все сметы, раскладки, отчеты управ, а также результаты ревизий печатаются для всеобщего сведения в «Губернских ведомостях». До 1866 года материалы собраний и управ печатались без предварительной цензуры, за исключением постановлений, нуждавшихся в утверждении губернатора.
В 1867 году был принят закон, запрещавший любые сношение между земствами разных губерний, даже по общим делам управления. Все печатные издания были подчинены цензуре губернатора. Было установлено, что отчеты земских управ должны печататься с разрешения губернатора и в количестве, не превышающем число гласных. Таким образом, местное население полностью утратило возможность контролировать деятельность земских учреждений. Складывались ситуации, когда вновь избранные в собрании гласные не могли ознакомиться с тем, как работали их предшественники.
Правительство, опасаясь влияния земских учреждений, ограничило их компетенцию узким кругом чисто хозяйственных дел, из пределов которых земства не имели права выходить. Отделив хозяйственную область от общей администрации, правительство раздробило местное управление между различными коронными и земскими учреждениями, что пагубно отражалось на всем ходе местной деятельности. Часто одна и та же область местных дел была в ведении различных инстанций. Земства могли, например, нанять помещение для школы и взять на себя ее содержание, но не имели права, по закону, руководить обучением в этой школе, не могли составлять программы, контролировать учебно-воспитательный процесс, так как это считалось функцией государственных органов.
Несмотря на эти ограничения и столь надежный состав земских учреждений, правительство, предоставив им заботу о местном хозяйстве, лишило их самостоятельности даже в указанных пределах. Земские учреждения не имели своих исполнительных органов, не обладали принудительной властью; они должны были действовать только через полицию. Они были лишены права общаться друг с другом, были поставлены под строгую опеку и контроль губернатора и министра внутренних дел, которые могли приостановить любое постановление земских собраний.
Но и в таком урезанном виде земства внушали опасение самодержавию. Поэтому земская реформа была введена не одновременно и не повсеместно. Введение земских учреждений началось с февраля 1865 года и растянулось на длительный срок. К концу 70-х годов земства были введены только в 35 губерниях Российской империи.
Как был встречен новый закон?
Революционные демократы дали ему резко отрицательную оценку. Они совершенно правильно и вполне последовательно в духе своих революционных взглядов отказывались признавать в Положении о земских учреждениях действительное самоуправление. Резкой критике подверг земскую реформу и Н. П. Огарев. В трех статьях «Колокола» он дал обстоятельный разбор Положения о земских учреждениях. Народу, — писал он, — нужна земля и воля. «Землю при освобождении правительство у народа урезало. Волю оно заменяет положением о земских учреждениях». Но нельзя, полагал Огарев, составить закон о местном самоуправлении без всякого участия выборных от земства в его разработке. «Подобная бюрократическая выдумка никого не удовлетворит... И эту штуку разными проселочными, газетными дорогами хотят нам выдать за нечто вроде конституции!» .
Огарев указывал на стеснение самостоятельности земских учреждений губернаторским контролем, утверждением председателя уездной и губернской управы губернатором и министром внутренних дел, обязательным председательством в земских собраниях предводителей дворянства.
Огарев указывал на противоречия в статьях закона о земских учреждениях, из которых одна исключала другую. Сопоставляя эти противоречивые статьи, он пришел к выводу, что в них преобладают те, которые направлены против самоуправления, и что в результате осуществления закона земские учреждения не смогут действовать самостоятельно. Подцензурные передовые журналы, издававшиеся в России, не могли высказать свое отношение к земству столь откровенно. В революционно-демократической художественной литературе 60-х годов также ярко отражалось отрицательное отношение к земской реформе. В написанном в Сибири «Прологе» Н. Г. Чернышевский писал: «Все наши реформы, как произведенные, так и предстоящие — мишура, о которой и говорить не стоит». П. В. Успенский высмеивал попытки царской бюрократии преодолеть хозяйственный застой, бедность и невежество сельского населения всякого рода культурнической деятельностью. Прежде чем заводить школы для крестьян, писал он, следовало бы подумать об их желудках. Совершенно противоположную оценку встретила земская реформа у буржуазных либералов. В статье «По поводу губернских и уездных земских учреждений» К. Д. Кавелин приветствовал новый закон как «событие громадной важности», составляющее «эпоху в развитии русской общественной жизни». Военный министр Д. Милютин, резко критиковавший проект правительства за сохранение сословного начала и куриальную структуру избирательной системы, когда появился закон о земских учреждениях, подчеркнул в своих записках благожелательное отношение к нему общества и выразил свое удовлетворение этой реформой, видя в ней школу будущего представительного управления. В общем, либералы, забыв о своих недавних претензиях и спорах, приняли Положение о земских учреждениях с полным удовлетворением. Такое изменение в их отношении к земской реформе объясняется классовой природой либерализма.
Данная земская реформа не сформировала стройной и централизованной системы.
В ходе ее реализации не было создано органа, возглавляющего и координирующего работу всех земств.
Реформа не создала также и низшего звена, которое могло бы замкнуть систему земских учреждений – волостного земства. Попытки многих земских собраний на своих первых сессиях поставить этот вопрос были пресечены правительством. Не решившись сделать земства исключительно дворянским учреждением, правительство законодательным путем все же внедрило в руководство земств представителей этого сословия: председателями земских собраний стали предводители губернского и уездного дворянства.
Отсутствие достаточных материальных средств и собственного исполнительного аппарата усиливало зависимость земств от правительственных органов.
Все же земствам удалось внести значительный вклад в развитие местного хозяйства, промышленности, средств связи, системы здравоохранения и народного просвещения.
Земства стали своеобразной политической школой, через которую прошли многие представители либерального и демократического общественных направлений. В этом плане земскую реформу можно оценивать как буржуазную по своему характеру.
Городская реформа строилась на тех же, лишь еще более суженных, принципах, как и земская. По «Городовому положению» 1870 г. распорядительным органом городского управления осталась городская дума. Однако если до 1870 г. городские думы, существовавшие в России со времен «Городового положения» Екатерины II (1785), состояли из депутатов от сословных групп, то теперь они становились бессословными.
Депутаты (гласные) городской думы избирались на основе имущественного ценза. В выборах гласных участвовали только плательщики городских налогов, т.е. владельцы недвижимой собственности (предприятий, банков, домов и т.д.). Все они разделялись на три избирательных собрания: 1) наиболее крупных налогоплательщиков, которые совокупно платили треть общей суммы налогов по городу; 2) средних плательщиков, тоже плативших в общей сложности треть всех налогов, 3) мелких плательщиков, которые вносили оставшуюся треть общей налоговой суммы. Каждое собрание избирало одинаковое число гласных, хотя численность собраний была кричаще различной (в Петербурге, например, 1-ю курию составляли 275 избирателей, 2-ю — 849, а 3-ю— 16355). Так обеспечивалось преобладание в думах крупной и средней буржуазии, которая составляла два избирательных собрания из трех. В Москве первые два собрания не имели и 13 % от общего числа избирателей, но избирали они 2/3 гласных. Что касается рабочих, служащих, интеллигенции, не владевших недвижимой собственностью (т.е. подавляющего большинства городского населения), то они вообще не имели права участвовать в городских выборах. В десяти самых крупных городах империи (с населением более 50 тыс. человек) таким образом были отстранены от участия в выборах 95,6 % жителей. В Москве получили избирательные права 4,4 % горожан, в Петербурге — 3,4 %, в Одессе - 2,9 %.