82.1. Государственно-политический строй и администрация
Преобразования конституционного строя
В период государственно-политической диктатуры собственно единого нового конституционного закона выработано не было. Но это была в принципе другая государственная организация, в основании которой лежали совершенно иные, чем прежде в Германии и вообще в западном конституционализме, право-государственные принципы. Новый уклад характеризовался абсолютизмом исполнительной власти. Основополагающим для диктатуры стал закон 24 марта 1933 г. «Об устранении бедственного положения народа и империи». Согласно закону за имперским правительством закреплялось впредь неограниченное право издания законов, включая те, которые «могут уклоняться от имперской конституции» (не затрагивая правового положения райхстага, райхсрата и президента). По оценке виднейшего нацистского правоведа К. Шмитта, этот закон «в сущности и есть конституция современной германской революции». Закон первоначально был принят на 5 лет – до 1937 г., но затем был продлен, последний раз – 10 мая 1943 г. и стал одним из наиболее стабильных постановлений. В дальнейшем громадное большинство законов в Германии были приняты именно как правительственные постановления, либо как указы главы правительства.
Важнейшей чертой нового уклада была персонализация правительственной власти – вначале главы правительства вообще, затем конкретно А. Гитлера. После кончины 1 апреля 1934 г. президента Гинденбурга, правительство приняло закон об объединении постов канцлера и президента (с подразумеваемой ликвидацией последнего). В силу особой значимости закон был утвержден на общенародном референдуме, тем самым приобретя высшую конституционную силу. В итоге с августа 1934 г. Гитлер сосредоточил у себя не только полномочия главы правительства, но и внешнеполитическое представительство, командование армией, обнародование законов, назначение министров, чиновников и офицеров, право вводить исключительное положение, осуществлять помилование. Все эти полномочия были пожизненными, и по закону Гитлер был вправе лично определить своего преемника. Государственный уклад обрел черты вождевого государства («Современная Германия, – заявлял министр внутренних дел Фрик, – не монархия, и не республика, она – вождевое государство»), В силу особого соотношения собственно государственной власти и партийной диктатуры (см. ниже), вождь Партии и Государства приобретал совершенно исключительные полномочия: формулировать основы мировоззрения партии и народа, определять форму реализации партийно-государственной программы, полагать свои предписания в качестве непосредственных законов. Практически абсолютный характер полномочий Гитлера как вождя был закреплен постановлением райхстага 26 апреля 1942 г., которым он был определен «вождем Нации, верховным главнокомандующим вермахта, главой правительства и высшим обладателем правительственной власти, верховным судьей и фюрером Партии единовременно». (Признание Гитлера верховным главнокомандующим было провозглашено еще в 1938 г.)
В государстве формально продолжало существовать народовластие – и не только продолжало, но и приобрело новые формы. Основной формой стал плебисцит, с помощью которого решались крупные политические вопросы поворотного характера: о выходе из Лиги Наций (1933 г.), о президентских полномочиях райхсканцлера (1934 г.), об объединении с Австрией (1938 г.). Сохранялся и райхстаг. Однако, согласно программному заявлению Гитлера, правительство вправе само определять, спрашивать или нет согласия у райхстага, а во-вторых, состав парламента определялся по-новому: в ходе плебисцита народное «голосование» одобряло около 2 тыс. официальных кандидатов, из которых Гитлер по собственному усмотрению выделял 810 депутатов. Значение райхстага было еще более сужено укреплением начал партийного государства и ролью съездов НСДАП.
Вся административная деятельность характеризовалась ликвидацией коллегиальности и введением особой бюрократической дисциплины. В течение ближайших лет после прихода нацистов к власти практически прекратил свое существование кабинет министров (в 1933 г. он провел 31 зас., в 1937 г. - 6 зас., последнее – 5 февраля 1938 г.). Кабинет превратился только во вспомогательный совет при фюрере, причем наряду с общим возникли особые советы, например, Тайный кабинет по внешней политике (1938 г.), Совет министров по обороне (1939 г.). Сами министерства значительно увеличили размах своей деятельности, появились такие административные монстры как Министерство пропаганды (1933), охватившее всю сферу идеологии, культуры, а также часть внутренних дел, Министерство вооружений и боеприпасов (1940), Министерство экономики и др.
Государственная служба была централизована и политизирована. По закону 7 апреля 1933 г. все чиновники (в т.ч. земель, общин) были объявлены единой корпорацией государственных служащих. В 3 мес. предписывалось уволить несоответствующих должности по политическим мотивам, а также неарийцев – с почетных должностей. Новые административные нормы были сформированы особым уставом – Законом о чиновничестве (26 января 1937 г.). Чиновничество определялось как состоящее в публично-правовых отношениях к империи и фюреру, назначение всех госслужащих производилось только фюрером, перед ним они несли ответственность и в любое время могли быть отозваны. Повиновение было объявлено смыслом бюрократической службы. Но это обеспечивает чиновнику достойное положение в жизни. Он всего лишь исполнитель воли государства, установленной НСДАП. Чиновнику предписывалось быть «готовому к жертвам, любящему отечество, повинующемуся законам и фюреру до самой смерти». Государственный чиновник не только должен был быть арийцем, ему запрещались браки с неарийками. Вступление Германии во Вторую мировую войну привело к еще большей централизации администрации: указом 28 августа 1939 г. все руководители высших учреждений были признаны ответственными непосредственно перед фюрером (без партийной и ведомственной иерархии).
Преобразование территориального устройства
Другим направлением разрушения конституционного строя Ваймарской республики и более – всей традиционной системы государственно-политических связей в общегерманском государстве стала ликвидация самостоятельности земель и местного самоуправления.
Ликвидация автономии земель и перестройка начал самоуправления была проведена в два условных этапа. (1) В течение 1933 г. при формальном сохранении прежней территориально-общинной системы местные власти были подчинены напрямую центральной администрации во всех вопросах. (2) В течение 1934 – 1935 гг. были изданы основные законы о полной ликвидации прежних институтов автономии и самоуправления.
Сохранение собственных полномочий землями и местной администрацией (даже в урезанных формах по Ваймарской конституции) противоречило доктрине государственной централизации нацистов. Поэтому реорганизация началась уже в первый месяц прихода к власти. По т. н. Временному закону об уравнении земель (31 марта 1933 г.) правительства земель теряли свои полномочия, распускались все земельные и краевые представительные собрания. Ландтаги и собрания формально сохранялись, но закон определил твердые количественные нормы представительства (от 9 до 77 чел., сообразно значимости). Все местные собрания следовало сформировать на началах пропорционального представительства, следуя итогам выборов 5 марта 1933 г., и этот процесс был поставлен под контроль министра внутренних дел. Вторым законом об уравнении земель (7 апреля 1933 г.) во все земли, исключая Пруссию, назначались особые наместники – штатгальтеры с полной административной властью; назначение их осуществлялось президентом. Штатгальтеры уполномочивались назначать земельные правительства, распускать ландтаги и назначать выборы, председательствовать в земельных собраниях. Только Пруссия, в силу особого своего статуса в империи вообще и важности для НСДАП, сохранила свое правительство во главе с министром-президентом Г. Герингом.
Второй этап завершился новым административно-территориальным переустройством. Законом о новом строении империи (30 января 1934 г.), ссылаясь на то, что выборы в ноябре 1933 г. утвердительно показали «полное единство народа» и сделали бессмысленным какое-либо пропорциональное представительство интересов, земельные представительные органы упразднялись, вся высшая правительственная власть переходила к райху. Вследствие этого законом 14 февраля 1934 г. был распущен и райхсрат, права законодательства передавались правительственным властям полностью. Одновременно по-новому (законом 30 января 1935 г.) была конституирована власть штатгальтеров: они считались полноправными представителями центрального правительства и выразителями его воли, с их представления фюрер назначал членов земельных (областных) управлений.
Важнейшим актом о новом местном управлении стал Немецкий общинный устав 30 января 1935 г. По сути, это был второй из основополагающих законов нового уклада. В самом тексте он провозглашался фундаментальным, на котором создается новое строение райха. По уставу местное самоуправление (в подлинном, смысле слова) упразднялось. Общины провозглашались местными публичными корпорациями, которые управляются сообразно с законами и целями государственного руководства. Возглавляет общину (любого уровня) бургомистр (в городе – обер-бургомистр), назначаемый «по доверию партии и государства». При нем действует совет общины, но это только подчиненные для бургомистров, Все важные вопросы могут впредь решаться только с согласия органов НСДАП. Полномочия общин обеспечивает своей властью государство, собственных принудительных прав у них нет.