Во время прекращения заседаний конгресса действовал комитет из делегатов (по одному от каждого штата). Это был коллективный правительственный орган. Он вправе был назначать должностных лиц, вести текущую финансовую политику, устанавливать размер общей армии. Во избежание возможных злоупотреблений специально вводились ограничения на превращение комитета в полноценный исполнительный орган: ему не могли быть переданы полномочия конгресса и наиболее важные государственные дела.
Мертвой буквой осталась заключительная статья, которой определялся порядок принятия в союз новых штатов (и только для предполагавшегося присоединения Канады заранее давалось полное согласие).
Союз, созданный конституцией 1781 г., был декларативным и преимущественно военно-политическим. Финансовые, торговые полномочия конгресса и правительственных органов союза были весьма условными (например, конгресс вправе был делать займы, но никак не предусматривалось, чем и на основании чего будет расплачиваться). Полное равенство штатов также далеко не соответствовало реальному весу крупнейших колоний и их вкладу в борьбу за независимость. Принятие «Статей» было объективным компромиссом. Его значение заключалось в том, чтобы придать временные правовые рамки формирующемуся политическому организму. Политические лидеры штатов так и расценивали первую конституцию: «Настоящее настроение штатов благоприятствует учреждению прочного союза, – отмечал Д. Вашингтон в 1781 г. – Нужно пользоваться случаем».
Создание федеративной конституция
Ближайший ход событий и государственного развития штатов обнаружил или полную излишность созданной конституции, или ее очевидную недостаточность для регулирования действительных интересов союза. Самой острой стала проблема финансов, в том числе финансирования армии при помощи налогов штатов. Выпуск бумажных денег при отсутствии единого руководства, как и следовало ожидать, завершился быстрымих обесцениванием и финансовым крахом. Встал вопрос о судьбе французских кредитов: без централизованного правительства возвратих был проблематичным. Сохранение каждым штатом собственных торговых пошлин вызвало анархию в торговле при внешней видимости единства. После 1782 г. началось активное освоение новых земель к западу. Их использование, разделы также стали составлять важную политическую проблему. Конфедерация доказала свою жизненность в разрешении конфликтов между штатами, но перед лицом более острых противоречий (в 1786 г. на общем фоне народных волнений из-за долгов и финансового кризиса разразилось значительное по размаху фермерское восстание под руководством Д. Шейса) оказывалась пассивной. Это ставило под вопрос провозглашенные конституционные гарантии: «Если не хватит силы, чтобы справиться с ними, – писал Вашингтон Мэдисону, – какая гарантия, что человеку обеспечены жизнь, свобода и собственность».
Вопросы о торговле и финансовой политике стали побудительным поводом к пересмотру «Статей» 1781 г. В августе 1786 г. в Континентальный конгресс были внесены проекты поправок, на основании которых предполагалось установить права союзных властей регулировать торговлю и, главное, собирать налоги. Одновременно по инициативе отдельных штатов был созван специальный Аннаполи-сский конгресс по вопросам торговли. Конгресс не состоялся из-за отсутствия представителей большинства штатов. В этих условиях Мэдисон и Гамильтон составили воззвание, в котором пригласили представителей всех штатов собраться в мае 1787 г. в Филадельфии на специальный конвент для выработки новой конституции Североамериканских соединенных штатов.
В обстановке реального кризиса власти и управляемости государственного объединения идея образования нового союза сосредоточилась на формировании сильной правительственной (или исполнительной) власти. Именно этим предполагалось преодолеть господствовавшие в ходе Войны за независимость «мечтания о всестороннем самоуправлении». «Мы должны исправить у себя много ошибок, – отмечал Вашингтон. – Составляя свою конфедерацию, мы, может быть, имели слишком хорошее мнение о человеческой природе. Опыт показывает, что без вмешательства принудительной власти люди не усваивают и не исполняют мер, даже наиболее выгодных для них самих». Еще одним важным мотивом провозглашалось преодоление «эксцессов демократии»: «Народ возбудим и непостоянен, редко способен рассуждать и верно решать» (Р. Шерман).
Собравшийся в Филадельфии Конституционный конвент (25 мая – 17 сентября 1787 г.) носил учредительный характер. Для участия в нем были избраны представители от всех штатов. Некоторые не смогли прибыть, часть отказались, и в итоге в работе конвента принимали участие 55 «отцов-основателей» (каких стали называть впоследствии). Все они принадлежали к верхам сложившегося американского общества, большинство стали и политическими лидерами в ходе войны за независимость.
Несмотря на результаты государственно-политического определения штатов и итоги Войны за независимость, в конвенте был поставлен вопрос о будущей форме государственного устройства. А. Гамильтон выступил с обоснованием выгод, которые принесла бы с собой монархическая организация по британскому образцу, оцененная им как «лучшая модель, когда-либо созданная в мире». Однако вполне очевидно было, что американское общество не располагает никакими традициями для учреждения монархии. Закономерно выбор был сделан в пользу республики. Обсуждение ее учреждений велось на основе т. и. «виргинского плана», составленного под руководством Д. Мэдисона и Э. Рэндольфа. В плане особенно подчеркивалось значение учреждения сильной центральной власти. В дискуссиях все более и более конструировался обобщенный образ властвования и правления, на основе конституций штатов, в том числе путем закрепления принципа разделения законодательной и исполнительной власти. Важный компромисс в организации законодательной власти был достигнут по предложению Б. Франклина: двухпалатное законодательное собрание, причем одна из палат была бы представительством штатов. На уступки представителям южных штатов пришлось пойти и в вопросе о сохранении рабства. 17 сентября 1787 г. новая конституция была одобрена депутатами (хотя и не всеми).
С декабря 1788 г. началось обсуждение и утверждение конституции в законодательных собраниях штатов. Оно шло с большими затруднениями. Преодолениюих способствовала активная публицистическая деятельность Гамильтона, Мэдисона и других в политическом журнале «Федералист». К августу 1788 г. конституцию одобрили все 13 штатов. С декабря 1788 г. начались выборы президента Соединенных штатов, а затем и законодательного конгресса. К апрелю 1789 г. необходимое число депутатов нового законодательного собрания были избраны. Прежний, Второй Континентальный конгресс самораспустился. В апреле 1789 г. открылась 1-я сессия 1-го конгресса США, а 30 апреля вступил в должность первый президент Д. Вашингтон.
Конституция 1787 г. Общие принципы
Конституция 1787 г. сформировала новое государственное единство североамериканских штатов и, по сути, впервые – единую государственную организацию. Принципом конституционного устройства провозглашалась республиканская форма правления – как для общего государства, так и для отдельных штатов, причем республика (в развитие английской традиции парламентской монархии), основанная на безусловном верховенстве представителей законодательной власти (соответственно господствующему воззрению XVIII в., именно законодательная власть считалась определяющей в жизни государства). Конституция практически не затрагивала вопросов внутреннего политического и административного устройства штатов, кроме как в определении полномочий общегосударственных органов и указания ограничений, которым впредь подлежал условный суверенитет штатов, – т. е. закреплялся принцип федеративного государственного устройства, основанного на признании высокой степени самостоятельности штатов. Решение территориальных и наиболее весомых политических вопросов подразумевало согласование действий общефедеральных властей с позицией штатов.
Конституция признавалась верховным правом страны (наряду с международными договорами) и имела безусловный приоритет над законами штатов в том, что было подвержено ее регулированию. Как закон особого качества, она обладала высокой степенью стабильности и была выведена из-под обычной законодательной процедуры. Для изменения конституции предусматривалась особая процедура поправок. Они принимались квалифицированным большинством общефедерального законодательного органа (либо специально созванным конституционным конвентом) и затем согласовывались с законодательными органами штатов (либо также особыми собраниями штатов). На утверждение отводилось по нескольку лет.
Организация государственной власти была подчинена принципу разделения властей. Причем в развитие старой доктрины Д. Локка наряду с законодательной и исполнительной властями американская конституция выделила в особое положение и судебную. Она считалась важнейшей в деле обеспечения прав и свобод граждан.
Организация власти и управления
Законодательные полномочия осуществлялись Конгрессом федерации. (Конституция не применяла здесь термин власть, кроме как в отношении законодательствования в особом округе столицы, который предполагалось организовать.) Конгресс состоял из двух самостоятельных палат – Палаты представителей и Сената. Палата представителей избиралась на два года населением штатов соответственно его численности и на основании требований, которые были установлены в самом штате. Членом Палаты представителей мог стать только гражданин штата с необходимым цензом оседлости и старше 25 лет. Сенат составлялся из особых представителей штатов (старше 30 лет и с высоким цензом оседлости) на равных условиях – по 2 сенатора от каждого штата вне зависимости от его величины. Сенаторов избирали законодательные собрания штатов по собственным правилам на 6 лет с обязанностью систематического переизбрания по третям каждые два года.