В сфере взаимоотношений государства и гражданина Декларация прямо провозглашала обязательными некоторые социальные и политические права человека, связанные с его индивидуальной свободой. Следуя началу политического равенства, за каждым гражданином признавалось (1) право участия в управлении государством, включая доступ ко всем общественным должностям по пригодности. Законом должна быть гарантирована всем (2) личная неприкосновенность, хотя и неразрывная с обязанностью подчиняться велениям государства. В новом государстве все должны пользоваться (3) свободой мнений и вероисповедания и (4) правом на свободу мысли и печати. В качестве одной из важнейших гарантий прав человека провозглашался (5) священный и неприкосновенный характер его собственности.
Декларация ограничилась в основном сферой государственно-политических интересов общества. Это было закономерно, поскольку все ее принципы были как бы предпосылкой к конституции власти в стране.
Юридическое изменение прежнего государственного уклада завершилось принятием первой в истории Франции Конституции 1791 г.*. В ней был закреплен новый строй конституционной монархии.
* В настоящее время государственный строй Франции основывается на 16-й по общему счету конституции.
Первый проект будущей конституции был представлен Учредительному собранию в июле 1789 г. депутатом Мунье. При его разработке возник вопрос о первоопределении политического строя. Ранее аббат Сийес внес предложение отставить короля от власти, а затем снова его утвердить как бы от имени Собрания в качестве нового монарха. Развивая мысль о неизбежности согласования воли нации с существующей традицией, Мунье высказался за модернизацию монархии и о невозможности строить государство «на пустом месте» (что выглядело как своеобразная отповедь идеалу Руссо) : «Не забудем, что французы не новый народ, недавно вышедший из чащи лесов, чтобы основать сообщество». По разным причинам проект Мунье был отвергнут, и Собрание сформировало новую комиссию из 8 депутатов (Мунье, Сийес, Талейран, Ле Шапелье. Type и др.). Постепенно по предложениям комиссии Собрание решало главные вопросы будущего конституционного устройства: о принятии королевской санкции на законы, об однопалатной структуре национальной ассамблеи. После смены состава комиссии руководство работами перешло к Сийесу и Type. В ходе нового этапа конституционных работ были разрешены вопросы об ответственности и назначении министров, об Организации выборов (в декабре 1789 г. Собрание приняло новые законы об учреждении цензового избирательного мужского права). В 1790 г. одним из наиболее острых стал вопрос о гражданском статусе духовенства, и принятие законодательных решений по нему стимулировало начало возрастающей оппозиции короля к конституции. В условиях лево-радикальной политической волны конституционалисты в Собрании стимулировали принятие конституции, которая, по общей мысли, должна была «остановить революцию». 3-18 сентября 1791 г. конституция была принята Собранием, утверждена королем и обнародована.
Первый из семи разделов Конституции был своеобразной преамбулой, в которой воспроизводились и развивались основные положения «Декларации прав человека и гражданина». Здесь заключались и новые положения о гражданских правах, которых не было в Декларации: гарантировалась свобода передвижения, свобода собраний и петиций, государство брало на себя заботу о начальном бесплатном образовании всех. Более определенно провозглашалась свобода печати: с запретом предварительной цензуры. Принципиально важными стали правоположения о новых отношениях государства и церкви: с одной стороны, прямо провозглашалась уже свобода отправления культов, с другой – изъятие имущества у церкви и права граждан выбирать или назначать служителей культа (что прямо говорило о падении значения католической церкви).
Знаменательным было положение преамбулы о вышестоящем характере гражданских прав: «Законодательная власть не может издавать законов, препятствующих осуществлению естественных и гражданских прав, обеспеченных конституцией, или нарушать эти права». В очередной раз, по-видимому, оказал влияние североамериканский опыт Билля о правах.
Организация государственной власти по Конституции основывалась на двух принципах: (1) национального суверенитета, который провозглашался «единым, неделимым и неотчуждаемым», непередаваемым никакому иному органу или лицу; (2) разделении властей, т.е. закреплении за отдельным, по-своему формируемым государственным институтом собственных полномочий.
Законодательная власть вверялась представительному однопалатному Законодательному собранию. В его исключительные полномочия входили законодательная инициатива и утверждение законов, установление налогов, государственного бюджета и контроль за ним, контроль за деятельностью должностных лиц государства, управление национальными имуществами, а также ратификация внешнеполитических соглашений. Законодательный корпус провозглашался самостоятельным в определении времени, места, продолжительности и т. п. своей деятельности.
Законодательное собрание состояло из 745 депутатов. Их избирало население путем двухстепенных выборов (первичные собрания активных граждан – собрания выборщиков) на основе цензового избирательного права. Конституция закрепила установленные законами 3 ноября и 22 декабря 1789 г. ограничения в правах: избирать могли только мужчины-граждане, старше 25 лет, прожившие в местности более года, уплачивающие налог в размере не менее трехдневной платы рабочего и не состоящие в услужении. Соответственно идеалам свободы и собственности, избирательное право закреплялось за имущим населением. Однако степень демократизма этого права была высокой: право участвовать в первичной организации законодательной власти получили в то время 4,3 млн. чел. (из 26 млн. населения страны), что для своей эпохи было значительным прогрессом.
Высшая исполнительная власть вручалась королю. Власть короля определялась как неделимая и наследственная, но вместе с тем как подзаконная. При вступлении на престол монарх обязан был принести присягу на верность нации и закону; пренебрежение интересами нации, вооруженное выступление против народа считались в Конституции равными отречению от престола.
Исполнительная власть, передававшаяся королю, была условной, поскольку он лишен был права издавать какие-либо правовые акты (кроме распоряжений об исполнении законов), и все должностные лица подлежали ответственности перед Собранием. Король был в большей степени главой государства, ему принадлежало главное командование армией и флотом, он вел дипломатические сношения. Единственным значимым его полномочием было право отлагательного вето на принятые Собранием законы. Королевское вето могло значительно затруднить прохождение закона – максимум на 6 лет. Однако оно не действовало в случае налоговых законов, которые не представлялись на утверждение монарху.
Положение правительства осталось в Конституции не проясненным. Должностные лица считались «агентами народа», избранными на срок и подлежащими ответственности, в том числе уголовной, перед законодателями.
В сфере юстиции Конституция определила независимость судебной власти, а в качестве главного ее организационного принципа – выборность судей народом. Специально отмечалось, что суд не может вмешиваться во власть законодательную, т. е. никаких конституционно-контролирующих полномочий за юстицией не предполагалось.
Предполагая единственно возможное воплощение политического разума, творцы конституции стремились сделать ее неподвижной. Порядок изменения конституции был очень сложным, предусматривал согласие нескольких последовательных ассамблей и мог опираться только на особую учредительную власть народа, отличающуюся от обычной законодательной.
Несмотря на провозглашенное в ней разделение властей, Конституция 1791 г. очевидно выразила стремление закрепить за народным представительством политическое верховенство. В этом, в том числе, содержалась одна из важных предпосылок скорого политического кризиса.
Революция сломала старое административное деление и местные институты управления, основав новое унифицированное местное самоуправление. Одним из декретов (1789 г.) было установлено единообразие административного деления страны и территориального управления. Создавалась трехуровневая система административных территорий с преимущественно выборными институтами. Организация местного управления и новое административное деление страны были установлены декретом 22 декабря 1789 г. Конституция 1791 г. сохранила общие принципы организации местной администрации.
Основной и типовой административной единицей Франции стал департамент. Департаменты устанавливались заново и примерно равными по территории (75-85 лье в окружности); такой условный арифметический подход был формальным и не всегда целесообразным, но считался наиболее рациональным в новой административной доктрине. Реально в стране сформировались 83 департамента. Каждый подразделялся на 3-9 уездов в зависимости от численности населения. Самая низшая единица – кантон – создавалась условно (в ней не было своей администрации), а только как избирательный и судебный округ.