Режим Консульства получил законченное воплощение в новой конституции, подготовленной к декабрю 1799 г. Первоначальный проект ее, разработанный Сийесом, был отвергнут. Хотя многие важные его идеи (отказ от прямого народного представительства и введение выборных списков именитых людей, из которых бы формировалась власть, система нескольких взаимоисключающих по правам законодательных институтов, первенство правительственной власти) были сохранены. Сийес, кроме того, попробовал оградить конституцию от чисто военно-административной личной власти, а также возродить идею непререкаемых гражданских прав. Бонапарт, обнаруживший стремления к личному первенству, предложил иной проект от своего имени. Проект не был даже поставлен на голосование, члены законодательных комиссий подписали его поодиночке. Новая конституция была властно навязана Бонапартом, и переворот 13 декабря 1799 г. был более значим, чем предыдущий. Конституция была одобрена общим плебисцитом (3 млн.: 1562 чел.). Всеобщее избирательное право, отстаиваемое Бонапартом, стало орудием установления единоличной диктатуры полувоенного образца.
Конституция 1799 года (в 95 ст.) установила своеобразный республиканский строй с преобладанием исполнительной власти, а в рамках исполнительной структуры – преобладанием единоличной власти. Формально было восстановлено всеобщее избирательное право – с 21 года при соответствующем цензе оседлости и при самостоятельности статуса. Реально низовые избиратели только косвенно участвовали в формировании органов государственной власти: избиратели коммуны делегировали 1/10 себя в т. н. коммунальный список, те – 1/10 в следующий, департаментский, 1/10 тех составляла национальный список*, из которого назначались члены законодательного корпуса и других институтов. Списки нотаблей (избранных) первых уровней служили также для формирования из них коммунальных и департаментских властей.
* В условиях Франции начала XIX в. 1/1000 пригодных кандидатов немногим количественно превышала 1 тыс. чел., так что выбор был весьма относительным: просто делегировали полномочия лицам предусмотренного конституцией статуса.
Законодательный корпус состоял из 4 отдельных органов. Проекты законов представлялись только от правительства – из Государственного совета (численностью в 30-40 членов, назначаемых Первым консулом). Обсуждения законов, а также первичное утверждение происходило в Трибунате (из 100 членов, отбираемых на 5 лет из кандидатов старше 25 лет с ежегодным обновлением на 1/5). Утверждение или отклонение законов осуществлял Законодательный корпус (из 300 членов старше 30 лет, 1/5 которого также ежегодно обновлялась); причем конституция прямо запрещала ему «подвергать обсуждению проекты». Окончательное утверждение и проверку конституционности законов проводил Сенат (в составе 24 членов, назначаемых пожизненно из лиц старше 40 лет; пополнение Сената осуществлялосьим самим кооптацией из кандидатов, представленных другими государственными органами). Этот сложный механизм представительства был разработан Сийесом в осуществление принципа: «Доверие должно идти снизу, власть – сверху». В конце концов решающее слово оставалось за вполне независимым Сенатом. Однако вне правительства законодательный корпус был попросту обречен на паралич своей деятельности.
Исполнительная власть поручалась трем консулам. Формально их назначал Сенат. Но имена первых консулов были зафиксированы конституционно. Реальной полнотой власти обладал только Первый консул (Бонапарт); он обнародовал законы, составлял Государственный совет и правительство, назначал всех должностных лиц в государстве, включая судей большинства судов, объявлял войну и заключал мир. Власть его оказалась шире, чем полномочия короля по Конституции 1791 г. Второй и третий консулы имели только совещательный голос при «других правительственных актах». Министры были подотчетны консулам. Никакого средства против диктатуры исполнительной власти, и особенно Первого консула, конституция не предусматривала.
Установленный Конституцией VIII года режим консульства был очевидно переходной политической формой. Обстоятельства сложились так, что режим эволюционировал в особую разновидность монархии, реально основанной на военной диктатуре – цезаризм.
Ближайшие политические события – как внутренние, так и внешние – позволили Бонапарту сломить оппозицию и укрепить режим единоличной власти. Были проведены централизаторские административные реформы, оздоровлены финансы. Погашена гражданская война в Вандее, которая тлела с 1792 г. Были прощены эмигранты, более 40% которых вернулись в страну. Разгромлена якобинская оппозиция. Важными для правительства соглашениями окончились переговоры с Римской церковью. Победы в войнах привели к выгодному для Франции и Бонапарта Амьенскому миру (март 1802 г.). На этом общественном фоне почти полное одобрение вызвало дальнейшее укрепление единоличной власти Бонапарта.
Конституционные перемены были закреплены сенатус-консультом 2-4 августа 1802 г. (в 86 ст.). Он был принят по итогам нового плебисцита (3,6 млн. : 8,3 тыс. «против»). Причем официальные итоги плебисцита в значительно большей мере, чем в 1799 г., отражали реальную общественную поддержку. Существенно расширялась власть Первого консула: он мог выбирать себе преемника, представлял кандидатов для назначения 2-го и 3-го консулов, созывал Сенат, распускал Законодательный корпус, отменял смертные приговоры судов, заключал мирные и союзнические договоры. Самой главной переменой было объявление Бонапарта пожизненным консулом, т.е. превращение его, по сути, в монарха. Такое возвышение единоличной власти было проведено за счет компромисса с Сенатом, который стал первой властной структурой в государстве. Взамен утраченного права назначать консулов. Сенату было предоставлено право издания сенатус-консультов по вопросам, «не оговоренным конституцией, однако важным для ее успешного функционирования». Сенат впредь мог распускать Трибунат и Законодательный корпус, вводить чрезвычайные меры, ограничивать индивидуальные свободы. Состав Сената в еще большей мере зависел от Первого консула: он мог довести его состав до 120 членов, назначая вне избирательных коллегий тех граждан, «кто отличился своими талантами и заслугами». Зависимость от правительства возросла и путем конституционного «подкупа» сенаторов: наделением их земельными угодьями за счет государства, комфортабельным жильем, доходом до 25 тыс. франков. «Сенат, – писал Бонапарт, – обрел свой вес в обмен на послушание правительству. Ему суждено было стать собранием пожилых, изношенных людей, не способных оказать сопротивление консулу».
Режим пожизненного консульства в течение двух лет закономерно преобразовался в завершенную монархию, хотя и в конституционном обличье. Собственно для признания монархией власти консула недоставало только идейно-политического оформления. Важную роль сыграло создание в 1802 г. новой корпоративной военно-государственной структуры – ордена Почетного легиона. Иерархия ордена, даровавшегося за военные или гражданские заслуги, подкреплялась системой значительных государственных пенсий для его членов. Тем самым создавалось как бы новое дворянство (взамен разрушенного старого), но всецело из лиц, преданных новому строю, притом довольно многочисленное (к 1808 г. было уже до 21 тыс. легионеров). Немалое значение в эволюции власти сыграл новый государственный быт, уподоблявшийся нравам и культурным образцам Римской империи времен цезарей. Расширение завоевательной политики в Европе, успехи французской армии сделали ее главной политической силой страны. Заговоры монархистов «старого режима» объединили даже левых республиканцев вокруг идеи новой монархии во имя Революции. Чем не замедлил воспользоваться Бонапарт для укрепления личной власти.
Новая редакция конституции была утверждена сенатус-консультом18 мая 1804 г. Третий референдум (с главным предложением – о наследственной власти Бонапарта) завершился полным одобрением (3,5 млн. : 2,5 тыс.).
Конституция Х (1804) года (142 ст.) преобразовала Францию в Империю. Идее империи было отдано предпочтение перед королевской властью, потому что она напоминала о временах Рима и Карла Великого. Хотя конституировалось весьма своеобразное положение: «Управление республикой вверяется императору» (ст. 1). Императором объявлялся Наполеон Бонапарт (ст. 2). Власть его была наследственной по мужской линии. При этом никаких династических привилегий не признавалось. По существу, императорская власть была разновидностью военной цезаристской диктатуры, только снабженная новыми атрибутами.
Компетенция главы республики – императора – расширилась. За ним сохранялось право обнародования сенатус-консультов и других законов, председательствования в Сенате и Государственном совете, назначения министров и должностных лиц, ведения внешней политики. Император приобрел право принимать или отвергать представления Сената о законах, истолковывать законы, назначать главных должностных лиц империи и председателей законодательных органов, высших судов, подписывать приговоры Верховного суда. Правосудие впредь осуществлялось от имени императора. За императором отныне признавалось право издания декретов по самым разным законодательным вопросам, в том числе и в обход полномочий Законодательного корпуса.