С 1719 г. коллегии начали свою деятельность, и каждая сама для себя составляла устав, определяющий ее ведомство и делопроизводство (эти уставы получили название регламентов). Всех коллегий учреждено было 12: 1) Коллегия иностранных дел, 2) Коллегия военная, 3) Коллегия адмиралтейская (морская), 4) Штатс-коллегия (ведомство расходов), 5) Камер-коллегия (ведомство доходов), 6) Юстиц-коллегия (судебная), 7) Ревизион-коллегия (финансовый контроль), 8) Коммерц-коллегия (торговля), 9) Мануфактур-коллегия (промышленность), 10) Берг-коллегия (горное дело), 11) Вотчинная коллегия (промышленность), 12) Главный Магистрат (городское управление). Последние три коллегии были образованы позже остальных. Вновь основанные учреждения не заменили, однако, всех старых приказов. Приказы продолжали существовать или под именем канцелярий, или под прежним именем приказов (Медицинская канцелярия, Сибирский приказ).
Коллегии были подчинены Сенату, который посылал им свои указы; в свою очередь, местные органы управления были ниже коллегий и повиновались им. Но, с одной стороны, не все коллегии одинаково подчинялись Сенату (военная и морская были самостоятельнее прочих); с другой стороны, не все коллегии имели отношение к областным органам управления. Над провинциальными властями, в качестве прямой высшей инстанции, стояли только Камер- и Юстиц- коллегии и Главный Магистрат. Таким образом, и центральные и местные органы управления не имели строгой и стройной иерархии.
Каждая коллегия состояла, как и приказ XVII в., из присутствия и канцелярии. Присутствие состояло из президента, вице-президента, советников, асессоров и 2 секретарей, которые были начальниками канцелярий. Всего в присутствии было не более 13 человек, и дела решались большинством голосов.
Система коллегий значительно упростила прежнюю путаницу ведомств, но не уничтожила того смешения личного начала с коллегиальным, которое лежало в основании прежнего центрального управления. Как и в приказах при их коллегиальной форме личное начало выражалось деятельностью властного председателя, так и в коллегиях влиятельные президенты и приставленные к коллегиям для общего контроля прокуроры нарушали коллегиальный строй своим личным влиянием и на деле заменяли иногда коллегиальную деятельность единоличной.
Областное управление, много раз изменялось в своих частностях, приняло в 1719 г. следующие окончательные формы. Вся Россия была поделена на губернии, губернии – на провинции, провинции – на уезды. Во главе губернии стоял губернатор, во главе провинции, по общему правилу,– воевода или вице-губернатор; в уездах финансовое и полицейское управление возложено на земских комиссаров, которые отчасти назначались Камер-коллегией, отчасти же избирались дворянами-землевладельцами в уездах. При Петре Великом были попытки отделить суд от администрации, но эти попытки не увенчались успехом, и с 1722 г. администрация снова участвует в деле суда. В каждой губернии был надворный суд под председательством губернатора; в каждой провинции действовал провинциальный суд под председательством воеводы.
Все эти местные учреждения, бывшие в большинстве единоличной, а не коллегиальной властью, касались лишь дворян и через их посредство – подчиненных им крестьян; значит, земское представительство, введенное в областную администрацию в виде ландратов и комиссаров, не было общеземским, а было сословным; в уезде оно было дворянским, в городах – гильдейским и цеховым. Такой же характер единоличного управления с участием сословного представительства носила администрация и до Петра.
Вся масса вновь созданных при Петре учреждений не стояла в такой строгой иерархической системе, как учреждения древней Руси. Прежде, в XVII в., все в уезде было в зависимости от воеводы, воевода был в зависимости от приказа, приказ – от Боярской думы. В петровских учреждениях такого центрального иерархического порядка нет: губернаторы, завися от коллегий, в то же время находятся в непосредственных отношениях к Сенату; городские магистраты, хотя и находятся в некоторой зависимости от губернаторов, но подчинены Главному Магистрату. С достаточным основанием можно считать, что в прямом подчинению Сенату находились не одни коллегии, но и вся областная администрация, городская, губернская. Таким образом, Сенат объединял и контролировал различные отрасли управления. Элементами, связывавшими всю администрацию и служившими для контроля, были фискалы (контроллеры финансовые и отчасти судебные) и прокуроры (органы открытого надзора); они состояли при всех учреждениях и были подчинены генерал-прокурору, бывшему связью между государем и Сенатом, а также органом верховного контроля. Таково была в общих чертах система петровской администрации.
В ней новы все учреждения и по именам, и по внешней организации; ново стремление законодателя разграничить ведомства, ввести деятельный контроль; новой представлялась Петру и коллегиальная система, о введении которой он так старался. Но основания административной системы остались прежние: Петр оставил все управление России в руках почти исключительно дворянских, а дворянство и в XVII в. несло на себе всю администрацию; Петр смешал в администрации коллегиальное начало с единоличным, как было и раньше; Петр, как прежде, управлял «системою поручений», приказав администрацию Сенату, с генерал-прокурором. Так при новых формах осталась старая сущность.
Теперь рассмотрим военное устройство. Московское правительство XVII в. располагало сотнями тысяч вооруженного люда и вместе с тем ясно сознавало отсутствие правильной организации и боевой готовности своих войск. В XVII в. в Москве старались устроить правильные войска, увеличивая число стрелецких полков и образуя полки «иноземного строя» (солдатские, рейтарские, драгунские) из людей разных общественных состояний. С помощью иностранных офицеров достигнуты были большие результаты; солдатские полки ко времени Петра выросли уже до размеров внушительной военной силы. Однако и у стрелецких, и у регулярных полков был один крупный, с военной точки зрения, недостаток: и стрельцы (в большей степени), и солдаты (в меньшей степени) были не только военными людьми, они занимались не одной службой. Поселенные на казенных землях, имея право жениться и заниматься промыслами, солдаты, и особенно стрельцы, стали полувоенным, полупромышленным сословием. При таких условиях их боевая готовность и военные качества не могли быть высокими.
Петр видоизменил организацию войск. Воспользовавшись старым военным материалом, он сделал регулярные полки господствующим, даже исключительным типом военной организации (только малороссийские и донские казаки сохранили старое устройство). Кроме того, изменив быт солдат, он иначе, чем прежде, стал пополнять войска.
Петр привязал солдат исключительно к службе, оторвав его от дома и промысла. Воинская повинность перестала быть повинностью одних дворян, стрелецких и солдатских детей, да «гулящих» охотников. Повинность эта легла теперь на классы общества, кроме духовенства и граждан, принадлежащих к гильдиям. Дворяне все обязаны были служить бессрочно солдатами и офицерами, кроме немощных и командированных в гражданскую службу. С крестьян же и горожан производились правильные рекрутские наборы, которые в начале шведской войны были очень часты и давали Петру громадные контингенты рекрут. В 1715 г. Сенат постановил, как норму для наборов, брать одного рекрута с 75 дворов владельческих крестьян и холопов. Вероятно, такая же приблизительно норма была и для казенных крестьян и горожан. Рекруты из податных классов в войсках становились на одинаковом положении с солдатами-дворянами, усваивали одинаковую военную технику, и вся масса служащего люда составляла однородное войско, не уступавшее своими боевыми качествами лучшим европейским войскам.
Результаты, достигнутые в этом отношении крайне энергичной деятельностью Петра, были блестящи: в конце его царствования русская регулярная армия состояла из 210 000 человек (в том числе: гвардия составляла 3 тысячи, конные полки – 42, пехотные – 75, гарнизоны – 74, в артиллерии и инженерных ротах насчитывалось около 6 тысяч). Кроме того, было около 100 000 казачьих войск. Во флоте числилось 48 линейных кораблей, 787 галер и мелких судов и 28 000 человек.
При Петре были окончательно ликвидированы дворянское ополчение и стрелецкое войско, а беспорядочный «прибор» «охочих и даточных людей» сменился регулярной практикой комплектования вооруженных сил. Русская армия стала постоянной, имела единообразную структуру, вооружение, обмундирование, дисциплину. В 1716 г. был издан воинский устав, а в 1720 г. – Морской. Армия состояла из пехоты, артиллерии, кавалерии и военно-морского флота. После войны со Швецией армейские солдатские полка были расквартированы в сельской местности. При этом Петр поручил офицерам сбор подушной подати с местного населения.
Особенностью развития экономики России была огромная роль самодержавного государства. Здесь царь встретился с трудностями, которые могло преодолеть только государство: в стране отсутствовали богатые купцы, владевшие капиталом, достаточным для сооружения и эксплуатации мануфактур. Отсутствовали и квалифицированные кадры, знавшие технологию мануфактурного производства. Трудности усугублялись огромными размерами территории – капитал уральских заводов совершал один оборот в полтора-два года.