Все названные факторы убедили Петра I в «необходимости создания органа, предназначенного для надзора за соблюдением законности»[14].
2.2. Формы надзорной власти в России до создания прокуратуры.
В допетровские времена Российскому государству были чужды понятия основных элементов прокурорского учреждения, хотя, справедливости ради нужно отметить, что «отдельные «мотивы» прокурорского представительства при осуществлении уголовного преследования от имени государства уже присутствовали. Так, по «Уложению» Алексея Михайловича при совершении тяжкого преступления и при отсутствии «челобитчика» или истца интересы погибшего потерпевшего мог представлять в суде сам царь»[15].
Однако именно в первой четверти XVIIIв. потребность «уничтожить или ослабить зло, проистекавшее из беспорядков в делах, неправосудия, взяточничества и беззакония»[16] подтолкнула Петра Великого к активной деятельности по учреждению контрольно-надзорных институтов. Указом Петра I от 2 марта 1711 года в России для возбуждения дел "гласа о себе неимущих" учреждается фискальная служба, назначение которой состояло в том, чтобы "над всеми делами тайно надсматривать и проведывать про неправый суд, также сбор казны и прочего". За образец указанной службы Петр I взял государственные органы Германии. 5 марта новым указом повелевалось учредить должность обер-фискала; «он должен был иметь тайный надсмотр над всеми делами; ему надлежало следить за тем, не учинялся ли где-либо неправый суд, не совершалось ли незаконного при сборе казны; «кто неправду учинит», на того обер-фискал должен был донести в Сенат, и если он действительно уличит виновного, то половина штрафа идет в пользу казны, половина в пользу фискала»[17]. Обер-фискал был высшим должностным лицом по тайному надзору за делами; в губерниях действовали «провинциал-фискалы», по одному для каждой отрасли управления; они имели «под собой» «низших», городских. Обо всех них говорится, что они «имеют во всем такую же силу и свободность, как и обер-фискал». «Высокое положение отнюдь не гарантировало от тайного надзора и вызова в Сенат; ему подлежали все, «какой высокой степени ни есть»»[18]. Высокопоставленные лица могли привлекаться только обер-фискалом; это было единственным различием в степени власти обер-фискала и фискалов. С учреждением коллегий появились коллежские фискалы, по одному при каждой коллегии. В августе 1711г. Н.М. Зотов назначен был государственным фискалом, т.е. «надсмотрителем, дабы никто от службы не ухоранивался и прочего худа не чинил». «Но злоупотреблений чинилось очень много, и простор для них был большой»[19]. Провинциальные фискалы не зависели от местных властей и подчинены были своему начальству, обер-фискалу. Обязанные доносить, они не преследовались за неверные, ложные доносы; в указе прямо сказано: «буде же не уличить (виновного, перед Сенатом), то отнюдь фискалу в вину не ставить ниже досадовать, под жестоким наказанием и разорением всего имения». Такое обстоятельство, по выражению В.О. Ключевского, «вносило в управление и в общество нравственно недоброкачественный мотив»[20].Митрополит Стефан Яворский, блюститель патриаршего престола, не вытерпел и 17 марта 1712г. в проповеди заявил: «закон Господень непорочен, а законы человеческие бывают порочны; а какой-то закон, например, поставити надзирателя над судами и дати ему волю кого хочет обличити, да обличит, кого хочет обесчестити, да обесчестит...»[21] и т. д. Его слова не остались без внимания. 17 марта 1714г. вышел указ, в котором сфера действий фискалов была определена гораздо точнее. Они должны были разоблачать «всякие преступления указов, всякие взятки и кражи казны и все то, что может повести «ко вреду государственного интереса», должны были возбуждать дела, на которые нет челобитчиков»[22]. За вмешательство в судные дела, возбужденные какой-либо из сторон, фискалы подвергались наказанию. Также фискалы стали ответственны за доносы, сделанные в корыстных целях; если донос оказывался несправедливым, фискал нес то наказание, какое понесло бы оговоренное им лицо, если бы было действительно виновно; наказывался фискал и в тех случаях, когда не донес по своим корыстным соображениям. Власть провинциальных фискалов трудно поддавалась контролю; обязанные раз в год объезжать города по губернии и ревизовать действия низших фискалов, провинциальные фискалы были облечены властью смещать их, подвергать взысканиям и т. п., что давало повод к злоупотреблениям.
«Фискальная служба являлась службой сугубо тайной, поэтому она была весьма непопулярной в общественном мнении, слабо влияла на создание обстановки законности и правопорядка»[23]. К тому же фискалы всех рангов не получали материального обеспечения от казны, существовали за счет «собственных кормовых», а это вело к превышению должностных полномочий, поборам и взяточничеству. В результате за взяточничество был казнен обер-фискал Нестеров[24]. Подчинение фискалата Юстиц-коллегии знаменует начало новых форм надзора, в том числе надзора за Сенатом. Для этих целей в 1715г. была введена должность генерал-ревизора (для надзора за исполнением указов Сената). Дежурившие в Сенате гвардейские офицеры унаследовали некоторые функции сенатского обер-секретаря: надзор за порядком производства и законностью при решении дел Сенатом и право доносить царю о злоупотреблениях и упущениях сенаторов.
В целом же можно сделать вывод, что «учреждение и деятельность фискальной службы не дали ожидаемого результата»[25], вскоре сам Петр I был вынужден признать, что чин фискала «тяжел и невидим».По утверждению известного биографа российской прокуратуры Н.В.Муравьева, фискалы «не заслужили доверия и сочувствия современников и оставили по себе потомству темную память, о ней достаточно свидетельствует сохранившееся и до наших дней укоризненное и оскорбительное значение самого слова «фискал», в смысле доносчика, представление о котором возбуждает чувство страха, ненависти и презрения»[26]. С появлением в 1722г. нового института – прокуратуры, предназначенного для исправления или замены фискалов, они уже были в тени.
2.3. Институт прокуратуры. Историческая справка.
Говоря о предпосылках создания прокуратуры Российской Империи, следует также кратко упомянуть об истории становления института прокуратуры вообще.
«Procuratio(лат.) – полномочие; управление; доверенность; лицо, действующее в интересах другого лица или других лиц в конкретном случае или профессионально; представитель, агент»[27]. «Предназначение прокуратуры в древней Греции и странах Востока состояло, во-первых, в надзоре за исполнением предписаний государственной власти, а во-вторых, в выступлении с обвинением в суде»[28].
В европейских странах впервые прокуратура возникает во Франции в XIVв., причем с первых ее шагов это был сугубо обвинительный, карательный орган. Органы прокуратуры Франции были приспособлены для выполнения воли короля, влияние которого на формирование этих органов и определение направления их деятельности было решающим. (Не случайно прокуроры вплоть до ликвидации монархии во Франции именовались «людьми короля»).
В 1586г. во Франции принимается закон об организации и деятельности прокуратуры, который определил место прокуратуры в системе других государственных органов. В сферу полномочий прокуратуры включаются: деятельность прокурора административно-политического характера; надзор за производством следствия; судебно-правовая деятельность (уголовные и гражданские дела).
В последующие периоды (1789-1810гг.) прокуратура Франции, претерпев существенные преобразования, сохранила основное свое предназначение – выполнение карательных функций, обеспечение незыблемости власти главы государства.
Именно французская прокуратура, по мнению многих историков, послужила прообразом аналогичного института в Российской Империи.
3. Прокуратура в эпоху Петра Великого.
3.1. Учреждение прокуратуры.
Итак, как уже было выше отмечено, появлению прокуратуры в России предшествовало несколько различных форм надзорной власти: фискалы, генерал-ревизоры, обер-секретарь Сената, дежурные гвардейские офицеры в Сенате, не считая того, что надзорные функции в той или иной мере осуществляли и сам царь, и Сенат. В 1722 году Петр I ввел новый государственный институт, доселе не существовавший в России, - прокуратуру. «По утверждению В.О. Ключевского, Петр I долго размышлял над учреждением прокуратуры и работал над законопроектами непосредственно. Устройство надзора за высшим учреждением, которое само надзирало за всем управлением, было, по мнению известного историка, мудреным делом, его надо было согласовывать с формами ответственности. Цель, поставленная перед прокуратурой, - проведение в жизнь экономических, социальных и политических реформ царя вопреки скрытому, а нередко и открытому сопротивлению местных органов власти»[29]. Средства, используемые прокурорами, носили уже тогда чисто надзорный характер. По замыслу императора прокурорский надзор был сформулирован как институт контроля за деятельностью государственного аппарата и в первую очередь - за Сенатом, ставшим по Указу «О должности Сената» от 27 апреля 1722 года законодательным и высшим органом подзаконной исполнительной власти.
Прокуратура была учреждена тремя петровскими указами:
1) «Быть при Сенате Генерал-прокурору и обер-прокурору, также во всякой коллегии по прокурору, которые должны будут рапортовать Генерал-прокурору» от 12 января 1722 года;
2) «Об установлении должности прокуроров в надворных судах и в пределах компетенции надворных судов в делах по доносам фискальных и прочих людей» от 18 января 1722 года;