3) «О должности Генерал-прокурора» от 27 апреля 1722 года.
Первые два указа «носили организационный характер и лишь констатировали факт создания прокуратуры. Задачи, которые были призваны реализовывать прокуроры и функции, осуществление которых вменялось им в обязанность, в указах не раскрывались»[30]. Только указ от 27 апреля, где содержалась характеристика функций Генерал-прокурора и прокуратуры в целом, восполнил данный пробел[31]. Несколько позже (11 мая 1722г.) был назначен обер-прокурор Синода для надзора за его деятельностью.
Перечисленные законодательные акты создали необходимую правовую основу для функционирования прокуратуры Российской Империи, а указ «О должности Генерал-прокурора» оставался основным источником регулирования деятельности прокуратуры на протяжении всего XVIIIстолетия.
В Табели о рангах прокурорам были присвоены высокие классы: Генерал-прокурору – третий, соответствующий генерал-лейтенанту; обер-прокурору – четвертый; коллежским прокурорам – шестой; прокурорам надворных судов – седьмой наравне с обер-фискалом[32].
По мере назначения прокуроры приступали к своим обязанностям. Вступая в должность, они давали присягу служить «…ни для какой страсти, свойства, дружбы или вражды, но по самой истине…»[33].
3.2. Особенности организации петровской прокуратуры.
«Первое, что следует сказать о структуре тогдашнего прокурорского надзора, - это разделенность на две взаимонезависимые части: сенатскую и синодальную»[34]. Иными словами, обер-прокурор Святейшего Синода никоим образом не подчинялся Генерал-прокурору Правительствующего Сената, замыкаясь напрямую на верховную власть. Такая организационная расщепленность прокуратуры была, думается, не прихотью или недоработкой законодателя. Неподчиненность главы синодальной прокуратуры Генерал-прокурору, несомненно, отражала равноправие поднадзорных им учреждений – Сената и Синода.
Обе части прокуратуры разделялись, в свою очередь, на два уровня. Первый составляли высшие надзорные учреждения – генерал-прокуратура Сената и обер-прокуратура Синода, второй – нижестоящие прокуратуры центральных ведомств и надворных судов. При этом равноправие синодальной и сенатской частей прокуратуры не означало их равновеликости. «Если к исходу 1722г. под началом у Генерал-прокурора находились прокуроры десяти коллегий, Главного магистрата и шести надворных судов, то у синодального обер-прокурора – единственно прокурор Монастырского приказа»[35].
Нельзя не обратить внимание и на не вполне логичное с формальной стороны иерархическое равноправие прокуратур коллегий и надворных судов. Дело в том, что надворные суды были территориальными органами Юстиц-коллегии, всецело подчиненными ей как в судебном, так и административном отношении. «Тем самым можно было бы ожидать, что прокуроры надворных судов будут по аналогии поставлены в зависимость от прокурора Юстиц-коллегии. Но Петр I отчего-то предпочел остановиться именно на двухступенчатой структуре национального прокурорского надзора»[36].
Не будучи специально регламентирован каким-либо нормативным актом, порядок назначения должностных лиц прокуратуры складывался на практике двояко. Прокуроров назначал как император, так и тогдашний высший орган государственной власти – Правительствующий Сенат. Именными указами были определены Генерал- и обер-прокуроры Сената, прокуроры восьми коллегий.
Прокуроров Сенат определял, главным образом, по предложениям генерал-прокуратуры. Примечательно, что в некоторых случаях имела место процедура личного представления кандидата в прокуроры сенаторам.
«Как бы то ни было, окончательно сформировавшаяся к исходу 1722г. отечественная прокуратура оказалась структурно и численно невелика»[37]. На всю Россию приходилось тогда 20 прокуроров: 17 в центральных органах управления и надворных судах, трое – в генерал-прокуратуре Сената и обер-прокуратуре Синода. Не отличались раздутостью и штаты самих прокуратур («прокурорских кантор», как их тогда называли).
При коллежском и надворном прокуроре обыкновенно состояли один-два канцелярских служащих, и только в непосредственном подчинении Генерал-прокурора – семеро (канцелярист и шесть копиистов). «Лишь на третьем году существования прокуратуры Генерал-прокурор П. Ягужинский сумел впервые добиться увеличения штатной численности своей «конторы». По указу Сената от 12 марта 1724г. в генерал-прокуратуре была введена должность секретаря»[38].
«С января 1722г. до января 1725г. (когда скончался Петр I) произошло 27 прокурорских назначений. На должностях прокуроров за эти годы перебывало в общей сложности 24 человека»[39]. Что касается кадрового состава прокуратуры «первого призыва», то, как свидетельствуют исследования новосибирского ученого Д. Серова, по роду прежних занятий подавляющую часть прокуроров составляли военнослужащие. К моменту назначения в прокуратуру воинские звания имели 22 человека, из них семь гвардейских офицеров.
Таким образом, возникший новый государственный институт – прокуратура – представлял собой централизованную систему органов, отличавшуюся специфической двухступенчатой организацией, иерархичностью и относительной однородностью кадрового состава.
3.3. Статус Генерал-прокурора. Полномочия и функции.
Как уже отмечалось, указом от 12 января 1722г. император повелел «быть при Сенате Генерал-прокурору». Спустя шесть дней 18 января 1722г. Петр Великий назначил на должность первого в истории России Генерал-прокурора Павла Ивановича Ягужинского.
По отзывам современников, Ягужинский был видный мужчина, с лицом неправильным, но выразительным и живым, со свободным обхождением, капризный и самолюбивый. Он был очень умен и деятелен. За один день Ягужинский делал столько, сколько другой не успевал за неделю. «Если он уже обещает что-нибудь принять на себя, то скорее умрет, нежели нарушит обещание... Если первый сановник империи поступает несправедливо, то он порицает его с такою же свободою, как и низшего чиновника»[40].
Положение первого Генерал-прокурора Сената было очень сложным. Царь, человек исключительно энергичный, нередко сам выполнял прокурорские обязанности: он постоянно ездил в Сенат и строго следил за принимаемыми там решениями. С первых же дней образования прокуратуры Петр I дал понять всем сенаторам, какое место он намерен отвести прокурору в государственных делах. Представляя сенаторам первого Генерал-прокурора, он сказал: «Вот мое око, коим я буду все видеть. Он знает мои намерения и желания; что он заблагорассудит, то вы делайте; а хотя бы вам показалось, что он поступает противно моим и государственным выгодам, вы однако ж то выполняйте и, уведомив меня о том, ожидайте моего повеления».
Эта же мысль Петра нашла отражение и в указе от 27 апреля 1722 года «О должности Генерал-прокурора». Этот указ устанавливал основные обязанности прокурора, его полномочия по надзору за Сенатом, руководству подчиненными органами прокуратуры. Указ предписывал, что «Генерал-прокурор повинен сидеть в Сенате и смотреть накрепко, дабы Сенат свою должность хранил и во всех делах, которые к сенатскому рассмотрению и решению подлежат, истинно, ревностно и порядочно, без потеряния времени, по регламентам и указам отправлял, разве какая законная причина ко отправлению ему помешает, что все записывать повинен в свой юрнал». Прокурору вменялось в обязанность наблюдать также за тем, чтобы в Сенате «не на столе только дела вершились, но самым действом по указам исполнялись», а также «накрепко смотреть, дабы Сенат в своем звании праведно и нелицемерно поступал». Если Генерал-прокурор обнаруживал, что Сенат нарушает законы, то он обязан был предложить Сенату исправить ошибку, а если не послушает — «протестовать и оное дело остановить».
В указе отмечено: «И понеже сей чин — яко око наше и стряпчий о делах государственных, того ради надлежит верно поступать, ибо перво на нем взыскано будет».
По первоначальному замыслу Петра I, Генерал-прокурор должен был выступать в роли высшего должностного лица в государственном аппарате, в руках которого сосредоточивался бы надзор за правильным и законным ходом управления страной, и прежде всего ее центральными учреждениями. Предполагалось, что генерал-прокурор должен стоять на страже интересов государя, государства, церкви и всех граждан, которые не могут сами защитить свои интересы.
Однако в ходе дальнейшей работы над указом о функциях прокуратуры Петр отказался от таких всеобъемлющих обязанностей генерал-прокурорской должности. Центр тяжести переносился исключительно на надзирающую роль Генерал-прокурора за деятельностью всех государственных органов, и прежде всего Сената.
Основное внимание в своей прокурорской деятельности Ягужинский сосредоточил на контроле за повседневной работой Сената, за правильностью и законностью разрешения дел, их своевременным прохождением, порядком в Сенате и т.п. Стремясь к возвышению над Сенатом, Ягужинский все свои предложения, даваемые им сенаторам, обычно прикрывал авторитетом Петра, к которому был очень близок.
Первое время Генерал-прокурор прилагал немало усилий, чтобы навести в Сенате элементарный порядок. Коллегиальные решения были еще чужды сознанию самолюбивых сановников. Сенаторы не привыкли считаться с чужим мнением и уважать его, поэтому в сенатском собрании зачастую возникали ссоры, крики и брань, а иногда и драки. В связи с этим 16 октября 1722 года Ягужинский написал особое «предложение» Сенату, в котором просил сенаторов воздержаться от ссор и споров, «ибо прежде всего это неприлично для такого учреждения, как Сенат».