Также следует отметить, что статьи 83 и 84 Конституции России дают закрытый перечень полномочий Президента Российской Федерации в сфере кадровой политики, назначения выборов, референдумов и роспуска Государственной Думы. Рассматриваемый Закон отличается тем, что прямо наделяет Президента России властными полномочиями по формированию органов государственной власти субъектов Федерации.
Проблема избрания главы субъекта Российской Федерации законодательным органом субъекта Федерации в 1996 г. уже была предметом рассмотрения Конституционного Суда России по делу о проверке конституционности ряда положений Устава Алтайского края. Тогда Конституционный Суд России отметил, что Конституция Российской Федерации не содержит прямого указания в отношении порядка избрания глав субъектов Федерации. Однако она предусматривает в соответствии с ч. 2 ст. 3 Конституции России, что народ осуществляет свою власть непосредственно, а также через органы государственной власти и органы местного самоуправления. Из смысла этой статьи в ее взаимосвязи со ст. 32 Конституции России, закрепляющей право граждан избирать органы государственной власти, вытекает, что высшее должностное лицо, формирующее орган исполнительной власти, получает свой мандат непосредственно от народа и перед ним ответственно. Поскольку, как уже отмечалось выше, федеративное устройство Российской Федерации основано на единстве системы государственной власти, органы государственной власти в субъектах Российской Федерации формируются на тех же принципах, что и федеральные, а избираемость главы государства – Президента Российской Федерации – прямо закреплена положениями ст. 81 Конституции России.
Кроме того, в упомянутом Постановлении Конституционного Суда России от 18 января 1996 г. указано, что избрание высших должностных лиц субъектов Российской Федерации законодательными органами субъектов Федерации ставит исполнительную власть в подчинение законодательной, что нарушает принцип разделения властей и противоречит закрепленному в ч. 2 ст. 77 Конституции России принципу единства системы исполнительной власти.
В ряде постановлений Конституционный Суд России сформулировал правовую позицию, в силу которой в конституции (уставе) субъекта Федерации могут быть предусмотрены положения об участии законодательного органа в назначении на должности заместителей главы субъекта Российской Федерации и отдельных руководителей органов исполнительной власти. Но при этом за законодательным органом субъекта не было признано право участвовать в назначении главы субъекта Российской Федерации.
Необходимость избрания глав субъектов Российской Федерации непосредственно населением отражается в ч. 2 ст. 95 Конституции России, согласно которой в Совет Федерации Российской Федерации входят по два представителя от каждого субъекта Федерации – от представительного и исполнительного органа субфедеральной государственной власти. После принятия Закона, при ныне действующей системе формирования Совета Федерации, такое раздельное представительство становится бессмысленным (так как в формировании исполнительного органа будет прямо участвовать субфедеральный представительный орган). Кроме того, представитель исполнительного органа субъекта Российской Федерации перестает представлять в федеральном парламенте свой субъект Федерации: получая свои полномочия не от народа и не от избранного им лица, он способен представлять лишь лицо, назначенное Президентом России. Таким образом, Президент Российской Федерации получает полномочие определять половину состава одной из палат Федерального Собрания России, что явно не согласуется с принципом разделения властей.
В конце 2005 г. Конституционный Суд Российской Федерации подтвердил конституционность вышеназванных законодательных норм.
Федеральным законом "О внесении изменений в статью 18 Федерального закона "Об общих принципах организации законодательных (представительных) и исполнительных органов государственной власти субъектов Российской Федерации" и в Федеральный закон "О политических партиях"" установлено, что политическая партия, список кандидатов которой по результатам выборов в законодательный (представительный) орган государственной власти субъекта Российской Федерации был допущен к распределению депутатских мандатов и получил по итогам распределения наибольшее число депутатских мандатов, вправе инициировать рассмотрение указанным органом предложения Президенту Российской Федерации о кандидатуре высшего должностного лица субъекта Российской Федерации (руководителя высшего исполнительного органа государственной власти субъекта Российской Федерации).
Если по результатам выборов в законодательный (представительный) орган государственной власти субъекта Российской Федерации списки кандидатов двух и более политических партий получили наибольшее и при этом равное число депутатских мандатов, каждая из таких политических партий вправе инициировать рассмотрение этим органом предложения по кандидатуре главы субъекта Федерации.
При этом если по результатам выборов в законодательный (представительный) орган государственной власти субъекта Российской Федерации, назначенных до 6 августа 2005 г., наибольшее число депутатских мандатов получил список кандидатов, выдвинутый избирательным блоком, право инициировать рассмотрение предложения по кандидатуре главы региона принадлежит политическим партиям, входившим в такой избирательный блок. При этом политические партии выдвигают совместное предложение о кандидатуре высшего должностного лица субъекта Российской Федерации (руководителя высшего исполнительного органа государственной власти субъекта Российской Федерации) в порядке, предусмотренном уставами этих политических партий.
Политическая партия в порядке, предусмотренном ее уставом, может предоставить право инициировать рассмотрение вышеназванного вопроса своим региональным отделениям.
Предложение политической партии о кандидатуре высшего должностного лица субъекта Российской Федерации (руководителя высшего исполнительного органа государственной власти субъекта Российской Федерации), поддержанное большинством голосов от числа избранных депутатов законодательного (представительного) органа государственной власти субъекта Российской Федерации, оформляется соответствующим решением указанного органа и направляется в установленном порядке Президенту Российской Федерации.
Также необходимо отметить, что если в соответствии с Федеральным законом "О политических партиях" право инициировать рассмотрение предложения по кандидатуре главы субъекта Федерации принадлежит более чем одной политической партии, самостоятельно участвовавшей в соответствующих выборах, законодательным (представительным) органом государственной власти субъекта Российской Федерации рассматривается предложение каждой политической партии. В этом случае Президенту Российской Федерации направляется предложение политической партии о кандидатуре высшего должностного лица субъекта Российской Федерации (руководителя высшего исполнительного органа государственной власти субъекта Российской Федерации), поддержанное наибольшим числом голосов депутатов, которое должно быть не менее чем большинство голосов от числа избранных депутатов законодательного (представительного) органа государственной власти субъекта Российской Федерации.
В случае, если конституцией (уставом) субъекта Российской Федерации предусмотрен двухпалатный законодательный (представительный) орган государственной власти субъекта Российской Федерации, предложение политической партии о кандидатуре высшего должностного лица субъекта Российской Федерации (руководителя высшего исполнительного органа государственной власти субъекта Российской Федерации) рассматривается на совместном заседании палат. Указанное предложение политической партии направляется в установленном порядке Президенту Российской Федерации, если оно поддержано большинством голосов от числа избранных депутатов каждой из палат законодательного (представительного) органа государственной власти субъекта Российской Федерации.
Таким образом, на практике реализована идея о политически ответственном законодательном (представительном) органе государственной власти, хотя бы на уровне субъектов Федерации. Все вышеперечисленное позволяет констатировать, что практической реализации достигла лишь относительно небольшая часть предполагаемых мероприятий административной реформы. По целому ряду приоритетных направлений работа вообще не начата. Прежде всего, это касается механизмов реализации полномочий органов исполнительной власти, необходимых для работы в новых условиях.
В основном административная реформа затронула федеральный уровень исполнительной власти. На региональном уровне она реализуется лишь в виде экспериментов. Региональные власти заняли выжидательную позицию, наблюдая за тем, к чему приведут преобразования на федеральном уровне. Однако очевидно, что проведение административной реформы невозможно без оптимизации системы органов исполнительной власти на субфедеральном уровне.
В связи с этим требуется скорейшее начало работы по оптимизации взаимодействия федеральных органов исполнительной власти, их территориальных органов с органами исполнительной власти субъектов Российской Федерации.
В рамках этого процесса необходимо начать реализацию программ проведения административной реформы в субъектах Российской Федерации. При этом необходимо разработать проекты нормативных правовых актов субъектов Российской Федерации, направленных на систематизацию и оптимизацию функций региональных органов власти. На субфедеральном уровне следует реализовать мероприятия, аналогичные проведенным на федеральном уровне (анализ функций органов исполнительной власти на предмет их избыточности и дублирования; внесение в нормативные правовые акты субъектов Российской Федерации изменений ликвидирующих избыточные и дублирующие функции; внедрение механизмов, препятствующих появлению новых избыточных функций). Кроме того, следует постоянно контролировать оптимальный состав функций органов исполнительной власти субъектов Российской Федерации.