В-пятых, нормативные акты всегда содержат юридические нормы, т.е. правила поведения общего характера (отсюда и название – нормативный акт).
Нормативно-правовые акты классифицируются по следующим основаниям:
По юридической силе различают законы (акты, обладающие высшей юридической силой) и подзаконные акты, принимаемые на основе и во исполнение законов и им не противоречащие. Абсолютно все нормативно-правовые акты, кроме законов, являются подзаконными.
По сфере действия выделяются акты внешнего и акты внутреннего действия. Акты внешнего действия охватывают всех субъектов, независимо от их трудовой и служебной деятельности.
Нормативно-правовые акты внутреннего действия касаются только субъектов, входящих в состав определенного министерства, организации или проживающих на той или иной территории, причем такие акты могут приниматься не только министерствами и нижестоящими субъектами правотворчества, но и высшими органами власти и управления. Примером может служить Закон «О милиции».
По субъектам, издающим нормативно-правовые акты, последние подразделяются на акты референдума, органов государственной власти, Президента, органов управления, должностных лиц государственных и негосударственных организаций и т.п. При этом следует иметь в виду акты, принятые одним органом, и акты, разработанные и принятые совместно несколькими государственными органами. Таковы совместные приказы министерства внутренних дел и прокуратуры по борьбе с преступностью, совместные приказы Министерства внутренних дел и Министерства путей сообщения о сохранности грузов и др.
В связи с усилением роли закона в регулировании общественных отношений и необходимостью подчинить закону ведомственное нормативное регулирование нередко в специальной (юридической) и публицистической литературе высказывается мысль о том, что под законодательством следует понимать только совокупность законов. Именно их предлагается называть законодательными актами.
Слово «закон» в специальной и популярной литературе, в бытовой речи зачастую обозначает общеобязательное правило, обеспеченное принудительной силой государства. В таком понимании закон отождествляется, по существу, с правом. Но в строгом юридическом смысле закон это правовой акт, обладающий специфическими, только ему присущими признаками.
Во-первых, закон - акт высших представительных органов Российской Федерации. Законы, принимаемые представителями всего населения, в наибольшей степени выражают интересы народа, являются актами первичного характера, формулируя и закрепляя отправные начала для всей системы законодательства.
Во-вторых, законы регулируют наиболее важные общественные отношения. Посредством законов и, прежде всего конституции, закрепляются основы конституционного строя, основные права и свободы граждан, государственное устройство, структура, функции государственной власти и управления и т.д. Законами определяются формы и виды собственности, основы налоговой политики, предпринимательской деятельности, приватизации, образования и другие важные направления жизнедеятельности общества и государства.
Законом регулируются далеко не все общественные отношения, требующие правового опосредования, а только те, которые характеризуются социальной значимостью, типичностью и устойчивостью.
Чаще всего это:
а)установление и изменение конституционных норм;
б) фиксирование основных прав и обязанностей граждан;
в) федеративное и административно-территориальное устройство;
г) регламентация общих начал организации и деятельности государственного аппарата;
д) судоустройство;
е) определение и осуществление уголовной ответственности;
ж) основы бюджетного устройства и системы налогообложения;
з) вопросы федерального коллизионного права и некоторые другие.
В-третьих, законы это акты, принятые в особом порядке и обладающие высшей юридической силой. Порядок принятия законов определяется конституцией и регламентами высших представительных органов власти.
Высшая юридическая сила законов выражается в том, что все иные нормативные правовые акты в государстве издаются на основе законов, в соответствии с ними и им противоречить не могут. Верховенство закона проявляется не абсолютно, а применительно к конкретным нормативным актам, в сопоставлении с ними. Свое практическое выражение оно находит в подчиненности всех нормативных и правоприменительных актов закону, в соответствии актов нижестоящих органов вышестоящим. Закон создает возможность для подразделения всех нормативных актов на собственно законы и другие акты, объединяемые понятием «подзаконные». Последние не могут изменить или отменить закон, а наоборот, должны соответствовать законодательным нормам.
Таким образом, закон - это нормативно-правовой акт, принятый в особом порядке органами законодательной власти, регулирующий важнейшие общественные отношения и обладающий высшей юридической силой. Законы, как и другие нормативно-правовые акты, представляют собой результат правотворчества. Но их разработка и принятие имеют свои особенности, обусловленные местом и ролью закона в правовой системе общества.
Подзаконный нормативно-правовой акт - это акт, изданный в соответствии с законом и ему не противоречащий. Подзаконный нормативный акт понятие собирательное. Оно охватывает самые разнообразные нормативно-правовые предписания от актов высших представительных органов, Президента, Правительства до актов органов местного самоуправления. Всем этим актам присуще одно общее свойство - подзаконность. Подзаконные нормативные акты подразделяются в зависимости от субъектов.
В России закреплена следующая система нормативно-правовых актов:
I. Федеральный уровень. 1. Законы Российской Федерации. а) Конституция; б) Федеральные Конституционные Законы; в) Федеральные Законы.
2. Подзаконные нормативно-правовые акты органов государственной власти Российской Федерации. а) Указы Президента; б) нормативно-правовые акты Правительства; в) нормативно-правовые акты иных федеральных органов государственной власти Российской Федерации.
II. Уровень субъектов Российской Федерации. 1. Законы субъектов РФ. а) Конституционные акты субъектов РФ; б) иные законы субъектов РФ.
2. Подзаконные акты субъектов РФ. а) нормативно-правовые акты глав исполнительной власти субъектов РФ. б) Нормативно-правовые акты иных органов исполнительной власти субъектов РФ.
III. Акты органов местного самоуправления и локальные акты (акты организаций), которые должны соответствовать законам и подзаконным актам государственных органов.
Таким образом, в силу федеративного устройства России, система законодательства России имеет «двойную» структуру и включает систему нормативных правовых актов Российской Федерации и систему нормативных актов субъектов Российской Федерации.
Отдельные разновидности нормативных актов были рассмотрены выше.
Вопрос о соотношении законов и подзаконных нормативных актов неоднократно обсуждался на страницах научных изданий[1], требует более глубокого изучения, однако в силу небольшого объема лекции и задач, стоящих перед автором, много внимания уделить рассмотрению этого вопроса не представляется возможным.
Систему законодательства можно представить в виде схемы-таблицы, на которой нормативные акты разграничены в зависимости от юридической силы и территории действия.
| Система нормативных правовых актов Российской Федерации | Система нормативных правовых актов субъектов Российской Федерации |
| ↓ ЗАКОНЫ ↓ | |
| Конституция России | Конституции республик в составе Российской ФедерацииУставы краев, областей, автономной области, автономных округов, городов федерального значения |
| Федеральные конституционные законы | Законы субъектов Российской Федерации |
| Федеральные законы | |
| ↓ ПОДЗАКОННЫЕ АКТЫ ↓ | |
| Акты палат Федерального Собрания | Акты органов исполнительной власти субъектов Российской Федерации |
| Нормативные указы Президента Российской Федерации | |
| Постановления Правительства Российской Федерации | |
| Акты федеральных министерств и ведомств | |
| ↓ | |
| Акты органов местного самоуправления | |
| Локальные акты (акты организаций) | |
Горизонтальная структура системы законодательства представляет собой совокупность нормативно-правовых актов, подразделенных на равнозначные группы в зависимости от предмета правового регулирования. Такие группы называются отраслями законодательства.
Отрасль законодательства - принятое государством подразделение нормативно-правовых актов в зависимости от предмета правового регулирования, то есть от сферы общественных отношений, которые они призваны регулировать.
Таким образом, законодательство - это система нормативно-правовых актов, построенная на принципах координации и субординации ее структурных элементов. Законодательство имеет горизонтальную (основанную на принципе координации) и вертикальную (основанную на принципе субординации) структуру.
4. Соотношение системы права и системы законодательства
Систему права следует отличать от системы законодательства. Первая характеризует внутреннее строение права, группировку его норм по отраслям и институтам, вторая относится к внешним формам выражения права, характеризует состояние источников права.
Система законодательства объединяет все нормативные правовые акты (законы, указы, положения, постановления, инструкции) в их совокупности и взаимосвязи.
Между системой права и системой законодательства существует тесная связь как связь содержания и формы. «Система права» соответствует философской категории «содержание» и представляет собой внутреннюю структуру права, соответствующую характеру регулируемых им общественных отношений. «Система законодательства» соответствует категории «форма» и представляет собой совокупность формально-юридических источников права. Система права требует, чтобы источники права систематизировались по отраслевому признаку, нормы одной отрасли права или института объединялись в единый кодифицированный акт или сборник законодательства. Таким образом, система права служит основой систематизации законодательства. Кодификация является высшей формой систематизации, в частности потому, что учитывает требования системы права и осуществляется обычно по отраслевому основанию. Подавляющее большинство кодифицированных актов (основы, кодексы, уставы, положения и т. п.) содержит нормы одной отрасли или одного института права.