Мировой практике известны самые разные способы формирования верхней палаты парламента, функционирующей как в федеративных, так и унитарных государствах. Для ответа на вопрос, какой больше подходит для России, следует определиться с тем, какая цель для современного Российского государства и общества приоритетна.
Как известно, при формировании верхней палаты федеративного государства общей целью является обеспечение сочетания принципов народного представительства и федерализма. Вместе с тем характер реализации этой цели может быть различным. Если она воплощается через гармонизацию интересов народа всей Федерации и народов отдельных ее составных частей, тогда логично вводить прямые выборы обеих палат, как это имеет место, к примеру, в Соединенных Штатах, Швейцарии, Бразилии и ряде других стран. При таком варианте принцип народного представительства доминирует над федеративной идеей, и основные задачи федеративного строительства реализуются не через верхнюю палату, а путем других механизмов.
Совсем другую роль играет верхняя палата в том случае, если государство ее учреждением идет по пути гармонизации федеративной системы власти и управления через государственные органы. В таком случае складывается модель формирования наподобие той, что создана в Германии и Австрии. По этому же пути пошла и Россия, определив в Конституции РФ в самом общем виде принцип формирования Совета Федерации на основе представительства от законодательного и исполнительного органов государственной власти.
Но, определяя лишь принцип, Конституция фактически отдала на откуп федерального законодателя решение вопроса о выборе конкретной модели формирования палаты. Поэтому члены Совета Федерации первого созыва, как известно, избирались с применением мажоритарной системы по двухмандатным избирательным округам.
Иной порядок формирования был у Совета Федерации второго созыва. Закон от 5.12.1995 г. [3] установил, что представителями субъектов Федерации в Совете Федерации являются по должности глава законодательного и глава исполнительного органов государственной власти. Закон принимался в обстановке острой дискуссии. В процессе обсуждения проекта в Государственной Думе и в Совете Федерации выявились серьезные разногласия. Определенная часть парламентариев предложила тогда закрепить прямые выборы населением представителей от законодательной и исполнительной власти субъектов Федерации. Однако наибольшее число законодателей посчитали, что за введением такого порядка скрывается стремление к усилению центристских тенденций в государственном строительстве. В итоге победил проект федерального закона, о котором было сказано выше. Его сторонники были убеждены, что именно он отвечает федералистским устоям строительства новой России.
Исходя из новой схемы формирования, Совет Федерации стал, по существу, органом, действующим не на постоянной основе. Руководители субъектов Федерации лишь в определенный период в состоянии были собираться на заседания палаты. При этом явка не всегда была высокой. Некоторые исследователи увидели в этом противоречие с Конституцией РФ и принципом парламентаризма. Они отмечали, что по российской Конституции (ч. 1 ст. 99) [1] Федеральное Собрание РФ, включающее в себя соответственно и Совет Федерации, является постоянно действующим парламентом.
Кроме того, по их мнению, федеральным законом от 5.12.1995 г. было проигнорировано то, что Совет Федерации первого созыва состоял из избранных депутатов и логично бы такой же порядок распространить на последующие созывы.
Постепенно эти аргументы стали доминировать в общественно-политической среде и научной литературе, что предопределило, в свою очередь, принятие нового закона от 5.08.2000 г. [2] о порядке формирования Совета Федерации, инициированного непосредственно Президентом РФ.
В соответствии с ним член Совета Федерации - представитель от законодательного органа субъекта Федерации избирается этим органом, а представитель от исполнительного органа субъекта Федерации назначается высшим должностным лицом (руководителем исполнительного органа) субъекта Федерации на срок их полномочий. При этом решение последнего утверждается законодательным органом власти субъекта Федерации.
Новый закон, меняя порядок формирования Совета Федерации, сохранил собственно принцип, вытекающий из смысла положений Конституции РФ: члены Совета Федерации выступают как представители законодательных и исполнительных органов субъектов Федерации, избираясь или назначаясь именно этими органами. Но теперь они работают в Совете Федерации на постоянной основе, и сама палата, таким образом, получает возможность функционировать постоянно.
Соглашаясь с определенным преимуществом постоянного порядка работы Совета Федерации, нельзя не отметить в то же время, что принцип постоянства является отнюдь не единственным условием качества работы верхней палаты.
Одним из серьезных показателей эффективности работы Совета Федерации является достижение баланса между парламентскими функциями законодателя общенационального уровня и возможностью защиты интересов субъектов Федерации. Здесь имеется целый ряд проблем.
Одна из них заключается в отсутствии гарантий стабильности в деятельности членов Совета Федерации. В связи с тем, что федеральный закон от 5.08.2000 г. [2] четко не предусматривает оснований прекращения полномочий членов этой палаты, неурегулированность в этом вопросе создает возможность отзыва члена Совета Федерации без какого-либо обоснования в любое время. Лишь в актах некоторых законодательных органов субъектов Федерации можно встретить процедуру отзыва.
На уровне исполнительной власти отзыв члена Совета Федерации происходит сегодня, как правило, единолично, волевым путем. Отсюда при общем принципе работы на постоянной основе имеет место нестабильность членства Совета Федерации.
Другая проблема связана с отсутствием прямого указания в федеральном законе на то, что член Совета Федерации от субъекта Федерации должен жить в том регионе, который он представляет. Свобода выбора представителя привела к тому, что региональные интересы законотворчества оказались подмененными другими, зачастую более частными интересами.
Сейчас, как известно, в Совете Федерации представлены три группы членов: первая - те, кто действительно является выходцем из субъектов Федерации; вторая - представители крупного и среднего бизнеса и третья - бывшие высокопоставленные лица федеральной государственной элиты. Такой разнородный состав Совета Федерации нынешнего созыва приводит к тому состоянию законодательной работы этой палаты, для которой неизбежно сочетание с иной, и, прежде всего, лоббистской, деятельностью в самом широком смысле этого слова, осуществляемой не только в парламенте, но и в правительстве, а также в других органах федеральной власти.
Еще одна серьезная проблема - возможность квалифицированной законодательной работы с точки зрения реального знания нужд и потребностей субъектов Федерации. Попытка найти компромисс между федеративным характером государственного устройства и парламентской природой Совета Федерации в законе от 5.08.2000 г. оказалась, как представляется, менее удачной, чем это ожидалось.
Даже те нынешние члены Совета Федерации, вроде бы и представляющие регион (в частности, среди них немало бывших руководителей органов государственной власти субъектов Федерации), не занимаясь конкретной законодательной и исполнительной деятельностью на местах, все более и более отрываются от практики и нужд региона. Они фактически занимаются лоббированием лишь отдельных интересов своих территорий и постепенно все в меньшей степени ощущают себя государственниками от субъектов Федерации [22, с.18].
2.3 Проблемы законодательной деятельности Федерального Собрания
Наличие обозначенных проблем не может не влиять на качество законодательной деятельности Совета Федерации, что заставляет искать наиболее оптимальные варианты их разрешения.
В настоящее время целым рядом политиков и ученых выдвинуты предложения по изменению порядка формирования Совета Федерации и принятию нового федерального закона. Суть этих инициатив связана с утверждением концепции прямого избрания населением членов Совета Федерации. В качестве инструмента, обеспечивающего представительство от законодательной и исполнительной власти субъекта Федерации, предлагается выдвижение данными органами своих кандидатов.
Представляется, что такая инициатива несет в себе больше вопросов, нежели ответов. И в этом смысле существуют, по меньшей мере, следующие проблемы.
Первая проблема - конституционно-правовая. Модель представительства в верхней палате путем прямых выборов члена Совета Федерации населением выходит за рамки действующей Конституции РФ. В соответствии со ст.95 Конституции РФ [1] в Совет Федерации входят по два представителя от законодательного и исполнительного органов государственной власти субъектов Федерации. Совершенно иначе должна звучать формулировка конституционных положений, если иметь в виду прямые выборы. В этом случае она должна быть аналогичной той, что содержится в ст.150 Конституции Швейцарии, где сказано, что в Совет кантонов, как палату регионов, избираются депутаты от кантонов. Таким образом, для внедрения прямых выборов в Совет Федерации нужна соответствующая поправка в Конституцию РФ.
Другая проблема - политическая целесообразность для России прямых выборов. Нельзя не учитывать, что при реализации предлагаемого порядка избрания представителей от законодательной и исполнительной власти непосредственно населением произойдет фактическое уравнивание Совета Федерации с Государственной Думой по природе представительства.