Если в Швейцарии и в Соединенных Штатах федерализм реализуется через устоявшиеся механизмы разграничения власти на основе принципа субсидиарности и широкой автономии субъектов Федерации, а парламент в целом рассматривается как инструмент демократии и политического плюрализма, то в России, с ее недостроенной системой разделения власти по вертикали, Совету Федерации отводится весьма высокая роль именно как палате регионов. Поэтому федерализм как принцип формирования палаты должен доминировать не только с юридической, но и с политической точки зрения.
Получив мандат от населения, члены Совета Федерации по логике представительства должны отвечать только перед ним, в то время как контроль со стороны законодательной и исполнительной власти будет сведен к минимуму. При этом сама практика реализации свободного мандата свидетельствует о том, что после выборов депутат не несет фактически никакой ответственности перед избирателем. Кто в таком случае спросит его, как он представляет интересы населения субъекта Федерации, от которого он избран?
Применительно к России нельзя не учитывать также и определенные политические настроения в российском обществе. Уже сегодня можно спрогнозировать, что при прямых выборах членов Совета Федерации активизируется политическая деятельность сторонников полной ликвидации верхней палаты, рассматривающих ее как лишнюю, повторяющую и дублирующую нижнюю палату. Именно такая процедура была проделана, в частности, в Венесуэле, где новой Конституцией 1999 г. впервые в мировой конституционной истории была ликвидирована верхняя палата парламента - сенат в федеративном государстве.
Возвращаясь к России, следует заметить, что если и отказываться от ныне действующего порядка формирования Совета Федерации, то целесообразнее всего было бы вернуться к варианту формирования верхней палаты из глав законодательной и исполнительной власти субъектов Федерации. При такой схеме формирования Совета Федерации более органично сочетались принципы регионального представительства и демократии.
Демократизм обеспечивался тем, что и руководители законодательной власти как депутаты, и главы исполнительной власти субъекта Федерации избирались населением непосредственно. Они, с одной стороны, получали мандат доверия от народа, с другой - будучи региональными лидерами, хорошо знали нужды субъекта Федерации и его населения. Для России такая структура была подходящей еще и потому, что регулярные собрания высших должностных лиц всех субъектов Федерации в верхней палате с целью одобрения наиболее важных государственных решений - хороший шанс для предотвращения конфликтов между центром и регионами, нахождения консенсуса и выбора оптимального варианта того или иного федерального закона. В рамках такой палаты лучше всего обеспечивалась консолидация федеральных и региональных интересов с целью их гармонизации. Не случайно во время дискуссии на «круглом столе» большинство представителей субъектов Федерации высказывались за возвращение именно к этому варианту формирования верхней палаты российского парламента.
Сожалея об отказе формирования Совета Федерации по должностному принципу, вместе с тем нельзя не признать, что в интересах обеспечения стабильной государственности после десятилетия непрерываемых реформ вполне разумно объявить временный мораторий на дальнейшее реформирование верхней палаты, трижды испытавшей перемены, и сохранить, по крайней мере, в ближайшие несколько лет, действующий порядок формирования Совета Федерации. А усилия законодателей сконцентрировать на том, чтобы гармонизировать связь между членом Совета Федерации и субъектом Федерации.
Особого внимания заслуживают вопросы о возможности и об основаниях досрочного прекращения полномочий члена Совета Федерации. По поводу того, как использовать эту форму ответственности, единства мнений нет. Одни предлагают дополнить действующий закон положениями о том, что полномочия члена Совета Федерации могут быть досрочно прекращены в случае невыполнения решения соответствующего органа власти при голосовании в Совете Федерации. Другие считают, что существующий принцип формирования Совета Федерации «лишает его членов самостоятельности и независимости».
Как оценить эти предложения? С одной стороны, суть палаты регионов в том и заключается, чтобы представители субъектов Федерации несли ответственность за надлежащее представительство интересов территории и позиции региональных органов власти. С другой, нельзя допустить произвола и волюнтаризма в этом вопросе.
Представляется целесообразным, не отказываясь в целом от института досрочного прекращения полномочий, используемого в качестве формы ответственности, четко определить в федеральном законе условия его реализации, отвечающие статусу члена Совета Федерации как законодателя. В этой связи следует установить в федеральном законе исчерпывающий перечень оснований досрочного прекращения полномочий члена Совета Федерации и условий ответственности перед субъектом Федерации, который он представляет; а также порядок обжалования неправомерных с точки зрения члена Совета Федерации или палаты в целом решений органов власти субъекта Федерации о досрочном прекращении полномочий их представителя.
В законе необходимо также определить, что основания досрочного прекращения полномочий должны подтверждаться документально и содержать необходимую мотивацию, а в случае возникновения спора подтверждаться в судебном порядке. При решении вопроса о досрочном прекращении полномочий члена Совета Федерации как меры ответственности необходимо учитывать мнение самого Совета Федерации, так как именно в рамках его деятельности член данной палаты проявляет себя как законодатель.
Особо необходимо отметить роль судебной власти в защите статуса парламентария. В России уже родился позитивный пример защиты статуса члена Совета Федерации на примере дела о признании Красноярским краевым судом недействующим постановления Законодательного Собрания (Суглана) Эвенкийского автономного округа от 27.10.2003 г., которым были досрочно прекращены полномочия члена Совета Федерации от Законодательного Собрания (Суглана) Эвенкийского автономного округа Н.Анисимова без соответствующей юридической мотивации и без участия самого члена Совета Федерации при решении этого вопроса. Красноярский краевой суд, рассмотрев это дело, фактически породил прецедент возможности судебной защиты члена Совета Федерации, однако расширение такой практики зависит от своевременности совершенствования собственно федерального законодательства, регулирующего порядок избрания (назначения) и прекращения полномочий члена Совета Федерации, а также его статус [23, с.27].
Совершенствование федерального законодательства, осуществляемое в условиях незыблемости самих принципов образования верхней палаты, не должно препятствовать, как представляется, продолжению творческого поиска оптимального варианта формирования Совета Федерации.
Для того, чтобы по сохраняющему свою дискуссионность вопросу о порядке формирования можно было определиться в дальнейшем, избрав действительно наилучший вариант, необходимо решиться на проведение государственно-правового эксперимента. Целесообразно в 2-3 федеральных округах предоставить регионам право самостоятельно определять порядок выдвижения представителей в Совет Федерации. Для такого эксперимента достаточно было бы на федеральном уровне установить общие демократические принципы выдвижения, предложив один или несколько возможных, но необязательных вариантов.
Одним из вероятных выводов эксперимента может стать предоставление самим субъектам Федерации права определения порядка выдвижения их представителей. Полагаю, что при всей широте таких прав субъектами Федерации постепенно будет сформировано не более 2-3 идентичных моделей, применяемых для выдвижения их представителей в Совет Федерации.
2.4 Законопроекты о выборности членов Совета Федерации
Конституцией Российской Федерации предусмотрено, что «в Совет Федерации входят по два представителя от каждого субъекта Российской Федерации: по одному от представительного и исполнительного органов государственной власти» (ч.2 ст.95) и что «порядок формирования Совета Федерации и порядок выборов депутатов Государственной Думы устанавливаются федеральными законами» (ч.2 ст.96) [1].
Многовариантность трактовки ст.95 Конституции привела к тому, что Совет Федерации на сегодняшний день является самым реформируемым органом государственной власти, судьба которого не определена окончательно. За четырнадцать лет существования верхней палаты были опробованы три способа ее формирования.
История становления Совета Федерации началась с Положения о выборах депутатов Совета Федерации Федерального Собрания Российской Федерации в 1993 г., утвержденного Указом Президента РФ от 11 октября 1993 года [9]. Согласно Положению палата должна была избираться непосредственно населением регионов. Выборы проводились на основе мажоритарной системы по двухмандатным избирательным округам, которые создавались в рамках границ субъектов Федерации. Количество округов соответствовало числу субъектов. В Положении предпочтение было отдано американской модели формирования верхней палаты – избранию двух представителей от каждого региона. При этом избиратель получил право подачи голоса одновременно за двух кандидатов.
Согласно механизму образования верхней палаты, заложенному в Федеральном законе от 5.12.1995 г. «О порядке формирования Совета Федерации Федерального Собрания Российской Федерации» [3], в состав верхней палаты парламента вошли по два представителя от каждого субъекта Российской Федерации: глава законодательного (представительного) и глава исполнительного органов государственной власти, по должности.