Во главе уездной администрации Учреждения о губерниях поставили капитана-исправника, избиравшегося дворянством, и Нижний земский суд в качестве административного учреждения. Судебными учреждениями уезда стали уездный суд, избиравшийся дворянами, и Нижняя расправа (для государственных крестьян).
Города были выделены в особые административные единицы, во главе которых стоял городничий или комендант.
Для заведования местным благоустройством законодательство Екатерины создало всесословный «Приказ общественного призрения». Дворянство было признано местным обществом - корпорацией, причем территориальными пределами этого общества были признаны границы губернии. Оно получило право периодических собраний, выбирало из своей среды: губернского и уездного предводителей дворянства, секретаря дворянства, десять заседателей верхнего земского суда, уездного судью и заседателей, земского исправника и заседателей нижнего земского суда. Подобным образом Екатерина II стремилась создать из всех сословий ряд местных организаций, предоставив им известные права «по внутреннему управлению сих обществ», а также возложив на эти организации осуществление большинства задач местного управления. Разделив империю на губернии и уезды, поставив во главе губерний наместников и создав органы местного самоуправления, где заседали наряду с коренными чиновниками и местные выборные люди, Екатерина стремилась провести принцип децентрализации власти и создать отдельные самоуправляющиеся единицы на местах.[5]
Представители городского населения получали частичные гражданские права, ограничивавшиеся имущественным цензом. Компетенция Городской думы ограничивалась хозяйственными и местными административными функциями. Жалованная грамота городам 1785 г. продолжала традиции сословности, характерные для феодального права. Однако закон благоприятствовал росту городов, способствовал развитию капиталистических отношений, формированию буржуазии и пролетариата[6].
В статьях Жалованной Грамоты городам впервые устанавливалось в русском городе всесословное «общество градское», которое должно было включать в себя всю совокупность постоянного населения города, и принадлежность, к которому обуславливалась не сословным положением, а известным имущественным цензом. «Общество градское» должно было избирать из своего состава всесословную думу, которой вверялось заведование городским хозяйством. Общая дума избирала затем из своей среды так называемую шестигласую думу, на долю которой выпадала наиболее интенсивная деятельность по заведованию текущими городскими делами. В состав этого учреждения входили городской голова и шесть гласных, по одному от каждого из шести разрядов городского общества. Ведению шестигласной думы подлежал тот же круг дел, что и для общей думы; разница состояла лишь в том, что последняя собиралась для рассмотрения более сложных и трудных вопросов, а первая учреждалась для повседневного отправления текущих дел.
В начале 1786 г. новые учреждения были введены в Москве и Петербурге, а затем - и в остальных городах Империи. Однако в большинстве уездных городов вскоре было введено упрощенное самоуправление: непосредственное собрание всех членов градского общества и при нем небольшой выборный совет из представителей разных групп городского населения для отправления текущих дел. В небольших городских поселениях коллегиальное начало совсем уничтожалось, и все самоуправление было представлено в лице так называемых городовых старост.
Таким образом, вместо того чтобы подчинить администрацию контролю местных выборных органов, Учреждение о губерниях, наоборот, предоставляет привыкшей к власти и произволу бюрократии право контроля и руководства над молодыми, вновь созданными учреждениями, в связи, с чем роль новых органов самоуправления оставалась крайне незначительной вплоть до реформы 1864 года, когда были введены земские и новые городские учреждения.
Жалованной грамотой дворянству (1785 г.) Екатерина оформила привилегированный статус этого сословия. Было подтверждено право дворян выбирать: служить или не служить на государственной службе. Только дворяне могли владеть землями и крестьянами, в отношении которых их власть была безграничной. Дворяне освобождались от любых налогов, от постоя солдат, от пыток и телесных наказаний. Они могли беспошлинно вести оптовую, в том числе международную торговлю, заводить мануфактуры и т. д. Екатерина предусмотрела, что выборными предводителями дворянских обществ и другими выборными должностными лицами могли быть только мужчины с 25 лет, имевшие определенное число крепостных душ и определенный чип за государственную службу. Это заставляло часть дворян служить или числиться на службе.
В целом, Учреждения для управления губерний положили начало сословному самоуправлению в России.
Изменилось и центральное управление. В 1711 г. Петр I создал своеобразное высшее совещательно-исполнительное учреждение, названное "Сенат". С неопределенно широким кругом власти это учреждение во время пребывания царя в дальних отлучках действовало от его имени. Состав Сената был чисто бюрократический. Вместе с Сенатом впервые был организован надзор за законностью, сначала - тайный, через посредство "фискалов", а потом явный - через прокуроров, во главе которых стоял сенатский генерал-прокурор, зависевший только от монарха.
Екатерина II свела деятельность Сената главным образом к функциям высшего суда и надзора.
Екатерина II в своем знаменитом "Наказе" сочла своей обязанностью настаивать на том, что для России наиболее соответственной формой правления является неограниченная монархия. Суровый режим в последние годы правления Екатерины II перешел в уродливое управление в царствование императора Павла, что содействовало усилению общественного недовольства и возникновению конституционных мечтаний.
Но все начинания Екатерины II в области государственного строительства оказались бы тщетными без надежных соратников .
Она знала это и большое значение придавала подбору квалифицированных кадров на высшие государственные должности.
Среди них известные государственные деятели и дипломаты А.А. Безбородко, И.И. Бецкий, А.И. Бибиков, А.Р. Воронцов,и в том числе генерал – прокурор А.А. Вяземский.
ГЛАВА 2. РОЛЬ И МЕСТО ГЕНЕРАЛ – ПРОКУРОРА А.ВЯЗЕМСКОГО В СИСТЕМЕ ГОСУДАРСТВЕННОГО УПРАВЛЕНИЯ
Прокуратура в России была учреждена 12 января 1722 г. Петр I сам тщательно разработал документы. В именном Высочайшем Указе Правительствующему Сенату говорилось: "Надлежит быть при Сенате генерал-прокурору и обер-прокурору, а также во всякой коллегии по прокурору, которые должны будут рапортовать генерал-прокурору"[7]. 18 января были учреждены прокуроры и в надворных судах[8]. Несколько позже (11 мая 1722 г.) назначен Обер-прокурор Синода для надзора за его деятельностью.
18 января 1722 г. состоялось назначение первого в истории России генерал-прокурора П.И. Ягужинского. Представляя его сенаторам, Петр I произнес: "Вот око мое, коим я буду все видеть"[9]. 27 апреля 1722 г. была утверждена инструкция, которая определяла компетенцию генерал-прокурора по надзору за Сенатом и руководству подчиненными органами прокуратуры. Этим указом, по сути, создавалась единая централизованная система государственных органов во главе с генерал-прокурором, подотчетным только царю.
Далее учреждался обер-прокурор (помощник генерал-прокурора) в Сенате, обер-прокурор Синода, затем прокуроры коллегий и прокуроры надворных судов в губерниях. В обязанности генерал-прокурора входило прежде всего: надзор за Сенатом - "сидеть в Сенате и смотреть накрепко, дабы Сенат свою должность хранил и во всех делах, которые сенатскому рассмотрению и решению подлежат, истинно, ревностно и порядочно, без потеряния времени, по регламентам и указам отправлял" [10]; надзор за реализацией указов царя; надзор за надлежащим исполнением принятых решений с правом опротестовать противоречащие законам решения Сената и даже приостанавливать их действие с немедленным докладом об этом царю; руководство деятельностью фискалов; руководство деятельностью сенатской канцелярии.
Таким образом, возникший новый государственный институт - прокуратура - представлял собой стройную централизованную систему органов, которая отличалась от системы фискалитета. Генерал-прокурор становился практически вторым человеком в государстве и, по мнению русского историка В.О. Ключевского, "маховым колесом всего управления" [11].
По "Учреждению", прокуроры осуществляли надзор за деятельностью всех присутственных мест губернии. Характеризуя "прекрасную должность губернского прокурора" как наследие петровских времен и одно из лучших екатерининских учреждений, А.Ф. Кони писал: "Блюститель закона" и "царское око", охранитель закона и свободы частных лиц в случаях учреждения опеки с ограничением их прав, ходатай за арестованных и наблюдатель за содержанием их... внимательный "читатель" определений всех присутственных мест... губернский прокурор, по существу своих прав и обязанностей, был представителем центральной правительственной власти, вдвинутым в среду местного управления"[12].
В период царствования Екатерины Второй был усилен прокурорский надзор за законностью в деятельности местных (губернских) органов власти. На губернских прокуроров и подчиненных им прокуроров возлагались, в частности, такие задачи: