ПОЛИЦЕЙСКАЯ РЕФОРМА
Возвратившись из-за границы в октябре 1717 г., Петр I учреждает коллегии, среди которых, однако, не было полицейской. При создании российской полиции не копируется ни один из зарубежных аналогов.
Создание первых учреждений регулярной полиции при Петре I происходит в городах, где было значительное скопление населения, обостренные социальные отношения, высокий интерес правящих кругов к порядку, и при этом отсутствовала саморегуляция сельской общины. Начинается это с «Санкт-
Петербурга». Возведение новой столицы стимулировалось жестким принуждением к застройке, благоустройству и заселению ее. Детальное регулирование строительства, скопление больших масс неукоренившегося трудового, преимущественно мужского населения, вызывали необходимость совершенствования управления вообще и полицейского особенно. Именно в ней, как правило, вводилось все новое. Единое и непосредственное управление новой столицей не было сформировано. Занятый важными общегосударственными делами, особенно военными, часто бывая в отъезде, петербургский губернатор
А.Д.Меншиков не мог уделять должного внимания управлению центральным городом своей губернии.
Создание общей регулярной полиции, в корне изменявшее организацию правоохранительной деятельности государства в городах России, происходило в процессе реформирования всего государственного механизма, права и социально-сословных отношений в конце XVII — первой четверти XVIII в. Страна вступила в позднефеодальный период общественно-экономического развития, когда при сохранении феодальных порядков происходил скачок в развитии промышленности и торговли, поощряемых государственной политикой меркантилизма. Интенсивно строились новые города, прокладывались каналы, сооружались морские и речные порты, европеизировалась культура, переводилось на светскую основу просвещение, продвигалась вперед наука. В результате активной внешней политики, длительных и тяжелых войн России вышла к удобным для судоходства морям, усилились ее международные позиции. Вместе с тем бурное развитие страны тяжким бременем легло па народ, который отвечал сопротивлением: от распространения «ересей» и бегства с принудительных работ и службы до широкомасштабных вооруженных движений.
Абсолютистское государство с его единодержавием, строго централизованным управлением, разветвленным военизированным механизмом и регулярной армией должно было защищать коренные интересы феодалов (владение землей и власть над крестьянами), ведя соответствующую внутреннюю и внешнюю политику. Для утвердившегося политического режима были характерны следующие черты: всеобъемляющее регулирование социальной жизни, грубое прямое принуждение к исполнению регламентов; тотальный контроль за подданными; очень широкие полномочия административных органов, их неограниченное право вмешиваться в жизнь людей. Все это выступало объективной основой для создания принципиально нового полицейского аппарата.
Полицейская деятельность в современном ее понимании характерна для любого государства, создает оно для этого специальные органы или нет. В периоды раннего и зрелого феодализма полицейские функции выполняли практически все органы управления (в отношении подвластного им населения и на подведомственных территориях), постоянно или временно уполномоченные ими на то лица, вооруженные силы.1 Слабая расчлененность государственного механизма, незавершенность специализации отдельных его частей, исполнение полицейских, как и судебных, функций органами управления общей компетенции были вполне характерны и для конца XVII — начала XVIII в. В городах полицейские функции исполняли под руководством воевод и комендантов (в Москве — Земского, Преображенского и других приказов) воинские команды, назначаемые на весенне-летний сезон, объезжие головы с решеточными приказчиками, слободские и губные (до 1703 г.) старосты и целовальники, определяемые из местного населения, сотские, пятидесятские и десятские, а также караульщики.
В основанном в 1703 г. Санкт-Петербурге охраной общественного порядка и безопасности, преследованием лиц, совершивших преступления, вначале ведали губернская канцелярия во главе с губернатором Ингерманландии (Санкт-Петербургской губернии) А. Д. Меншиковым, подчиненная ей Городовая канцелярия, оберкомендант. С созданием в 1705 г. Адмиралтейской верфи управление Петербургом, в том числе и полицейское, фактически разделяется между Адмиралтейской канцелярией — на Адмиралтейской стороне и Городовой канцелярией — на Городовом (Санкт-Петербургском) острове.2 Такое административно-полицейское разделение соответствовало расселению в городе подвластного этим учреждениям населения (на Адмиралтейском острове селились служители Адмиралтейства, на Городовом — мастеровые, подведомственные другим учреждениям). Адмиралтейская и Городовая канцелярии (каждая на своей территории) полицейские функции осуществляли как непосредственно, так и через воинские команды и назначенных для этого должностных лиц, как правило, офицеров, в том числе гвардейских, получивших со временем название «надсмотрщиков».
Так, Адмиралтейская канцелярия в 1708—1712 гг. разыскивает беглых, разбирает дела о кражах и драках матросов и других лиц, причастных к флоту, отводит земельные участки под застройку, ведет учет строений на Адмиралтейском острове и т. д.3 В мае 1711 г. на Адмиралтейском острове назначается поручик, ответственный за противопожарную безопасность. Указ об этом повторял в основных чертах наказы XVII в. московским объезжим головам. В июле того же года именным указом учреждаются постоянные должности по поддержанию противопожарной безопасности в обеих частях города, в них определяются лица из числа знати. Каждому из них были даны подробные инструкции («пункты») от имени соответственно Адмиралтейской и Губернской канцелярий. Эти «пункты» также в основном повторяли наказы объезжим головам. При Адмиралтействе тогда же была создана пожарная команда.11
Функции должностных лиц, назначенных для поддержания порядка и противопожарной безопасности, постепенно расширялись и уточнялись, им придавались воинские команды. В 1713 г. в распоряжение назначенного для этого на Адмиралтейской стороне майора направлялась специальная команда из урядника и 10 солдат. Он должен был следить также за чистотой на набережных, реках и каналах, вести борьбу с незаконной торговлей табаком и пивом, При очередной замене надзирающего офицера в апреле 1714 г. ему придавалось шесть солдат. За офицером и солдатами оставалось жалованье и довольствие по прежней службе в Преображенском полку. Офицер (гвардейский поручик) получил должностное наименование «надзиратель». Ему были также даны подписанные адмиралтейским советником Кикиным «пункты», в которых поручалось регулировать строительство на Адмиралтейском острове, следить за чистотой, пресекать незаконную торговлю вином, пивом и табаком. Новой конституцией 1716 г. «надсмотрщику» дополнительно вменялось в обязанность выявлять подозрительных лиц. Таким образом, «пункты» давали все более широкие полномочия надсмотрщикам и по своему содержанию все дальше уходили от наказов объезжим головам, но, как и «наказы», давались при назначении уполномоченных лиц на должность и, следовательно, были временными, не имели регулярного характера.
На Адмиралтейском острове Петербурга также вводилась старая десятинная административно-полицейская система, на которой, однако, отразилось пристрастие Петра I к иностранной лексике и стремление военизировать управление. Офицер-надсмотрщик должен был назначить из местных жителей на каждые 10 дворов ефрейтора, на 50 — капрала, на 100 — сержанта для поддержания порядка на своих участках. Обо всех происшествиях они должны были докладывать по команде надсмотрщику. В том же году на Адмиралтейском острове были введены ночные караулы из жителей. От каждых 100 дворов предписывалось выставлять на ночь по 5 человек посменно, они обязывались следить за противопожарной безопасностью.5
Полицейское управление развивалось и в другой части города. 16 апреля 1714 г. был назначен «надсмотрщик» (офицер в чине поручика) за постройкой деревянных строений и мазанок, ему же было приказано следить за противопожарной безопасностью, чистотой и замощением улиц. В помощь надсмотрщику придавалось 6 солдат.6 В именном указе от 6 декабря 1714 г. отмечалось, что «от пришлых людей при Санкт-Петербурге является многое воровство, татьбы и убийства», и предписывалось петербургским жителям объявлять всех пришлых людей в Санкт-Петербургской канцелярии.7
В апреле 1716 г. надзор за строениями во всем Петербурге был возложен на начальника Городовой канцелярии князя А. М. Черкасского, а у офицеров-надсмотрщиков осталась обязанность по поддержанию общественного порядка и пожарной безопасности в частях города.8 Городовая канцелярия (она же Канцелярия городовых дел; до 1719 г. — Канцелярия князя Черкасского) в 1723 г. была преобразована в Канцелярию от строений.