1.3 Система и структура органов исполнительной власти, реализующих меры социальной поддержки детей-инвалидов
Система органов исполнительной власти в области социальной поддержки населения состоит из Правительства РФ, Министерства здравоохранения и социального развития РФ, соответствующих федеральных служб и агентств и органов исполнительной власти (министерств, департаментов, отделов, управлений) субъектов РФ. Более того, анализ действующего законодательства показывает, что осуществлять полномочия по социальной поддержке детей-инвалидов на уровне субъекта РФ можно тремя путями: образовать территориальный орган федеральной службы, назначить представителя, занимающего должность в центральном аппарате министерства, и передать осуществление части полномочий министерства по вопросам социальной поддержки детей-инвалидов органам исполнительной власти субъектов Российской Федерации. Наряду с территориальными органами министерства на уровне субъекта РФ могут также образовываться и действовать органы исполнительной власти субъекта РФ.
Главная проблема взаимодействия территориальных органов федеральных органов исполнительной власти и органов исполнительной власти субъекта РФ заключается в некотором дублировании отдельных полномочий.
Поэтому перегруппировка полномочий по реализации социальной поддержки детей-инвалидов соотносится с общей тенденцией социальной политики: передача Российской Федерацией осуществления части своих полномочий субъектам РФ.
Одними из элементов системы являются внешние и внутренние связи субъекта управления с иными субъектами. С сожалением приходится констатировать тот факт, что количество данных связей невелико. Видимо, одной из причин является неурегулированность данной процедуры в рамках указанного министерства, а также в субъектах РФ. Вполне очевидно, что наиболее рациональным выходом может быть принятие Положения о взаимодействии структурных подразделений органов исполнительной власти субъекта РФ, реализующего меры социальной поддержки детей-инвалидов.
Система и структура неразрывно связаны между собой. Вследствие этого, рассматривая вопросы системы органов, реализующих меры социальной поддержки, необходимо остановиться на их структуре.
Из трех типов построения структуры органа (линейный, функциональный, штабной) для рассматриваемых органов представляется наиболее целесообразным именно штабной тип. В настоящее время структура Министерства здравоохранения и социального развития РФ, Федеральной службы по труду и занятости и органов социальной защиты субъектов РФ отвечает требованиями именно линейно-функционального типа.
Каждый орган исполнительной власти как субъект административного права включает руководящие и неруководящие должности. Анализ структуры органов, реализующих меры социальной поддержкидетей-инвалидов, показал, что для определения оптимального числа подчиненных одному руководителю лиц необходимо выявить не только территорию действия субъекта управления, но численность населения, проживающего на данной территории. Это позволит с наибольшей долей вероятности сгруппировать все должности в структурные подразделения и тем самым выявить необходимое количество руководителей. Исследование этого вопроса применительно к органам социальной защиты детей-инвалидов региона Тюменской области выявило, что количество руководящих должностей значительно превышает число руководимых ими работников, ведет к необоснованному перерасходу денежных средств на оплату труда, поскольку труд руководителей всегда оплачивается выше, нежели подчиненных.
Система органов исполнительной власти субъекта РФ – это составная часть системы органов государственной власти субъекта, а также составная часть системы исполнительной власти Российской Федерации. Система государственных органов власти субъекта РФ устанавливается им самостоятельно, соответственно самостоятельно закрепляется и система органов исполнительной власти субъекта РФ.
Поэтому первой особенностью правового статуса органов, реализующих меры социальной поддержки на уровне субъекта РФ, можно выделить именно их «двухгруппность», то есть осуществление своих полномочий наряду с реализацией однородных функций территориальными органами федеральных органов исполнительной власти.
Второй особенностью является то, что при изменении порядка реализации льгот и выплат, предоставлявшихся ранее до 31 декабря 2004 года отдельным категориям граждан в натуральной форме, совокупный объем финансирования соответствующих льгот и выплат не может быть уменьшен, а условия их предоставления ухудшены на уровне субъекта РФ. Рассмотрение данной особенности позволяет признать, что субъекты РФ после 01 января 2005 года вынуждены финансировать значительное число мер социальной поддержки детей-инвалидов, фактически реализуя ранее действовавшие федеральные льготы отдельным категориям граждан. При этом допускается частичное финансирование этих выплат, производимое дополнительно в виде субсидий из Федерального фонда софинансирования социальных расходов. Однако сумма субсидий не перекрывает действительные затраты, производимые из бюджета субъекта РФ.
Более того, предоставление полномочий субъектам РФ устанавливается за счет средств бюджета субъекта РФ дополнительных мер социальной поддержки и социальной помощи для отдельных категорий граждан вне зависимости от наличия в федеральных законах положений, устанавливающих указанное право, позволило фактически создавать социальное неравенство. Представляется необходимым уточнить данное положение указанием на обязательное предоставление вводимых дополнительных мер также и для лиц, включенных в федеральный регистр как получателей социальной помощи на федеральном уровне.
Перечень органов исполнительной власти, которые субъект РФ должен образовать в силу требований различных федеральных законов, не закреплен. Анализ законодательства о социальной поддержке детей-инвалидов показал, что субъект РФ обязан образовать органы исполнительной власти, реализующие меры социальной поддержки детей-инвалидов[7].
ГЛАВА II. СОЦИАЛЬНАЯ ПОДДЕРЖКА ДЕТЕЙ-ИНВАЛИДОВ В РЕГИОНЕ ТЮМЕНСКОЙ ОБЛАСТИ
Общий объем финансирования мер социальной поддержки для детей-инвалидов в 2007 году в Тюменской области составит свыше 2,5 миллиарда рублей из всех источников.
По данным на 1 марта 2007 года общее число детей-инвалидов в регионе составило 5 тысяч 391 человек. Из них 2 тысячи 93 ребенка страдают психическими расстройствами, 1 тысяча 232 признаны инвалидами в связи с болезнями нервной системы, 239 ребят - с эндокринными заболеваниями, 255 - с поражениями органов зрения.
Ежегодно в результате специализированного лечения в реабилитационных центрах области выздоравливает около 10% находящихся на учете в органах соцзащиты детей. Этому способствует действующая с 2004 года система разработки индивидуальных программ реабилитации детей-инвалидов, которая сегодня охватывает 100% детей
Реабилитационные услуги в регионе оказывают около 40 учреждений - центры социального обслуживания населения и социальной помощи семье и детям, социально-реабилитационные центры для несовершеннолетних, детские дома-интернаты для умственно отсталых детей, приют для подростков, оздоровительные лагеря.
Общий объем финансирования мер социальной поддержки для детей-инвалидов в 2007 году по плану составит свыше 2,5 миллиарда рублей из всех источников, в том числе более 1 миллиарда - расходы областного бюджета. Еще более 300 миллионов рублей область направит на строительство и капитальный ремонт учреждений социального обслуживания таких ребят. В частности, уже ведется строительство нового корпуса на 200 мест учреждения для детей с хроническими психическими заболеваниями в селе Успенка[8].
На сегодняшний день 3 379 детей с ограниченными возможностями учатся в общеобразовательных учреждениях, 822 ребенка получают дошкольное образование. В регионе есть специальные школы и классы для слабовидящих детей, ребят с тяжелыми нарушениями речи и слуха, с поражениями опорно-двигательного аппарата, для умственно-отсталых детей, отметили в пресс-службе.
Тем не менее, одна из главных проблем в обеспечении прав на образование детей-инвалидов - недостаток специалистов. В ближайшее время нужны 17 педагогов для олигофренов и, по крайней мере, по 10 сурдо- и тифлопедагогов (для работы со слабослышащими и незрячими детьми). В областном департаменте разработан план переподготовки уже работающих педагогов по необходимым специализациям на базе московских, петербургских вузов и ТюмГУ.
В настоящее время в регионе Тюменской области нет закона, который бы полностью регулировал социальную поддержку детей-инвалидов, но имеются многие кодифицированные акты, закрепляющие социальную поддержку различных категорий граждан, куда входят и данные категории лиц.
Поскольку Правовое регулирование отношений в сфере социальной поддержки детей-инвалидов не может быть осуществлено исключительно законами. Они, несомненно, занимают центральное место в институте социальной поддержки. Они составляют основу, что непосредственно является «минусом» данного правового института. Однако динамика общественного развития порождает и необходимость быстрой ответной реакции со стороны государства. Мобильность правового регулирования должны обеспечить дополнительные нормативные правовые акты органов исполнительной власти.
Многообразие мер социальной поддержки детей-инвалидов, которые могут быть установлены на уровне России и субъекта РФ и реализация которых обеспечивается административно-правовыми нормами, объясняет многообразие актов, в которых эти нормы содержатся.
Поэтому необходимо провести несколько этапов систематизации всех норм о социальной поддержке детей-инвалидов. Формой систематизации должна быть кодификация. На первом этапе необходимо утвердить Концепцию социального государства. Итогом второго этапа явилось бы принятие Федерального закона «О государственных социальных стандартах», «О государственной социальной поддержке детей-инвалидов» необходимого в целях унификации понятийного аппарата законодательства о социальной поддержке детей-инвалидов. На третьем этапе следует систематизировать региональное законодательство. В результате кодификации обосновывается целесообразность принятия Социального кодекса РФ[9].