В соответствии со ст. 20 Федерального закона от 6 октября 2003 г. N 131-ФЗ "Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации" органы местного самоуправления вправе устанавливать за счет средств бюджета муниципального образования дополнительные меры социальной поддержки и социальной помощи для отдельных категорий граждан вне зависимости от наличия в федеральных законах положений, устанавливающих указанное право[10]«1». Таким образом, правовое регулирование статуса перемещающихся лиц - российских граждан может быть отличным в разных муниципальных образованиях.
В Российской Федерации не раз предпринимались попытки закрепить понятие мигранта на федеральном уровне. Так, например, в 2004 г. Законодательным Собранием Краснодарского края в Государственную Думу ФС РФ был внесен проект федерального закона N 37040-3 "О миграции в Российской Федерации". В соответствии со ст. 1 законопроекта под мигрантом предлагалось понимать лицо, совершающее перемещение на новое место проживания (временное или постоянное). Однако данный законопроект после прохождения первого чтения в Государственной Думе Комитет по конституционному законодательству и государственному строительству рекомендовал отклонить. В заключении Комитета среди оснований для отклонения было указано несоответствие ряда определений (в том числе предложенного понятия "мигрант") российскому и международному законодательству[11]«2».
Следует согласиться с мнением ученых, считающих данное определение чрезмерно широким: "Само понятие "миграция" не поддается определению, если предположить, что переселение осуществляется «вне зависимости от пространственных границ». В широком смысле понятие "мигрант", несомненно, включает лиц, осуществляющих любые пространственные перемещения. Но в случае, если указанное понятие принимается с целью определения круга лиц, на которых будет распространяться миграционная политика и которым предполагается предоставить особый правовой статус, определение необходимо сузить за счет введения дополнительных критериев.
Можно указать три основных критерия, применяемых для определения мигрантов[12]«1»:
· место рождения;
· гражданство;
· место проживания.
Критерий места рождения является одним из наиболее распространенных. Несмотря на то, что критерий страны рождения является объективным и не может быть изменен, при его применении в ряде ситуаций могут возникнуть сложности, например, при последовавшем изменении границ. Другая проблема заключается в нецелесообразности его применения без введения дополнительных критериев, поскольку тогда в качестве мигрантов могут быть учтены граждане самого государства прибытия.
Критерий гражданства, как и предыдущий, является объективным, но в то же время нестабильным - гражданство лица может быть изменено. Данный критерий, являясь правовым, наиболее предпочтителен при определении международных мигрантов. При его использовании возникает необходимость в дополнительном правовом регулировании статуса лиц, имеющих множественное гражданство, либо вообще его не имеющих.
Критерий места жительства также является весьма распространенным. Его преимущество заключается в том, что он может применяться для определения не только международных мигрантов, но и внутренних. Основная проблема, возникающая при применении данного понятия, состоит в сложности определения "места обычного жительства". Необходимо учитывать, что юридическое закрепление факта проживания лица в определенном месте не означает его фактического проживания там, поэтому очевидна практическая сложность установления фактического проживания лица в конкретном месте. Возникает необходимость в дополнительном правовом регулировании статуса лиц, работающих либо периодически проживающих в другом населенном пункте, студентов, военнослужащих, а также лиц, ведущих кочевой образ жизни. В связи с этим необходимо определить минимальный период проживания в конкретном месте для получения статуса постоянного жителя (в странах, использующих фактический подход, это время составляет от трех месяцев до одного года). В Российской Федерации использован юридический подход к определению постоянного места жительства. В соответствии с Федеральным законом от 18 июля 2006 г. N 109-ФЗ "О миграционном учете иностранных граждан и лиц без гражданства в Российской Федерации"[13]«1» место жительства иностранного гражданина или лица без гражданства - жилое помещение, по адресу которого иностранный гражданин или лицо без гражданства зарегистрированы в установленном Законом порядке. Одновременно дано понятие места пребывания - это жилое помещение, не являющееся местом жительства, а также иное помещение, учреждение или организация, в которых иностранный гражданин или лицо без гражданства находится и (или) по адресу которых иностранный гражданин или лицо без гражданства подлежит постановке на учет по месту пребывания в установленном Законом порядке. Для постановки на учет иностранный гражданин или лицо без гражданства должно заполнить заявление о регистрации по месту жительства (см.Приложение №5.стр.67).
Имеет значение определение не только понятия мигранта, но и его отдельных категорий, поскольку миграционная политика не может быть одинаковой для всех видов мигрантов.
Представляется, что в основе нормативно закрепленной классификации должно быть деление мигрантов на категории по территориальному признаку: перемещающихся через государственную границу (международных) и перемещающихся внутри государства (внутренних). При этом необходимо различать подходы к правовому регулированию статуса иммигрантов и эмигрантов. Государство в первую очередь заинтересовано в учете тех лиц, которые прибывают на его территорию, поскольку это непосредственно отражается на экономике, стабильности рынка труда, демографической ситуации, уровне преступности. Если же говорить о регулировании статуса эмигрантов, то принципиальное значение имеет, прежде всего, правовая защита собственных граждан, находящихся за пределами страны гражданской принадлежности.
Кроме того, следует выделить категории мигрантов в зависимости от сроков перемещения, в частности, осуществляющих краткосрочные и долгосрочные (постоянные) перемещения. При этом для получения статуса краткосрочного мигранта лицо должно проживать в стране, не являющейся местом обычного места жительства, три месяца.
Сейчас весьма распространенной является точка зрения, что лицо признается мигрантом только при осуществлении долгосрочных или безвозвратных перемещений. Лицо может быть фактически признано мигрантом (например, беженцем, трудящимся-мигрантом) до истечения одного года с момента перемещения.
Необходимо дифференцировать объем прав и обязанностей, составляющих правовой статус мигранта, в зависимости от срока проживания на территории определенного государства, для чего и необходимо деление мигрантов на краткосрочных и постоянных. Подобный подход использован в Федеральном законе от 25 июля 2002 г. N 115-ФЗ "О правовом положении иностранных граждан в Российской Федерации" для определения прав временно пребывающих, временно проживающих и постоянно проживающих иностранных граждан[14]«1». Было бы целесообразным предоставить максимально возможный объем прав мигрантам, переселяющимся на постоянное место жительства в Российскую Федерацию. Именно эта категория населения считается мигрантами в узком смысле слова. Подобный "узкий" подход исключает из указанного понятия лиц, перемещающихся в целях отдыха, проведения отпуска, посещения друзей и родственников, лечения или религиозного паломничества. В то же время они не освобождаются от обязанности соблюдать правила въезда-выезда в случае пересечения государственных границ, а также нормы законодательства страны пребывания, пусть даже в краткосрочный период перемещения по его территории.
Общепринятой является классификация по цели прибытия (учеба, воссоединение с семьей, осуществление трудовой деятельности и др.). В этом отношении острой необходимостью является законодательное закрепление категории трудящихся-мигрантов. Несмотря на то, что Российская Федерация является участником международных соглашений, посвященных защите прав трудящихся-мигрантов, в российской правовой системе отсутствует само понятие трудящегося-мигранта, не говоря уже о проработанном механизме регулирования статуса указанных лиц. Специальное правовое регулирование требуется в отношении приграничных трудящихся (особенно в части облегчения режима пересечения государственной границы), а также лиц, работа которых связана с переездами. В связи с этим в ТК РФ целесообразно предусмотреть отдельную главу, посвященную трудящимся-мигрантам.
Исходя из признака добровольности (в некоторых источниках - мотивов миграции), следует выделить категорию вынужденных мигрантов. В их число необходимо включить беженцев, лиц, ходатайствующих о признании беженцами, вынужденных переселенцев, лиц, ищущих убежище и лиц, его получивших. В этой связи нужно отметить весьма распространенную точку зрения, согласно которой "беженец" и "вынужденный переселенец" - специальные правовые статусы по отношению к общему правовому статусу мигранта; с их реальным обретением правоотношения миграции прекращаются, возникают иные правоотношения. Возможно, к категории вынужденных мигрантов следует также дополнительно отнести экологических мигрантов - лиц, осуществляющих перемещение вследствие стихийных бедствий и техногенных катастроф.