Основной организационной формой работы представительных органов муниципальных образований являются заседания, которые носят открытый, гласный характер и проводятся не реже 1 раза в месяц.
Депутаты представительных органов – полномочные представители населения региона. Кроме участия в заседаниях представительных органов (дум) они ведут прием избирателей и отчитываются перед ними. В полномочия местных представительных органов входят:
- принятие правовых актов местного значения;
- бюджетное регулирование и контроль исполнения бюджета;
введение местных налогов, сборов, пошлин;
- принятие планов и программ развития региона;
- установления порядка управления и распоряжения муниципальной собственностью, землей и природными ресурсами;
- контроль за деятельностью местной администрации.
Все государственные решения, которые тем или иным образом затрагивают права свободы граждан, на практике реализуются через местные органы. Граждане оценивают государственную политику через деятельность местных органов и удовлетворение своих жизненных нужд, а именно через состояние дел в области ценообразования, использование земли и охраны окружающей среды, строительства, транспорта, медицины, социально-культурной сферы жизни местного сообщества. Конечной целью кардинальных перемен в России является построение в ней суверенного, демократического, федеративного правового государства, что невозможно без развития самостоятельного конституционно-политического института – местного самоуправления.
В части 6 статьи 14 федерального закона «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации», а также в статье 67 областного закона Ростовской области «Устав Ростовской области» и части 1 статьи 19 областного закона «О местном самоуправлении в Ростовской области» предусмотрено, что структуры органов местного самоуправления определяются местным сообществом самостоятельно.
С момента принятия указанного федерального закона начались разработка и утверждение 55 уставов муниципальных образований в 16 городах и 39 районах Ростовской области. Возникли сложности, вызываемые объективными обстоятельствами: необходимость создания правовой базы за короткий промежуток времени; закрепление структуры органов местного самоуправления в уставах муниципальных образований; избрание представительных органов непосредственно населением; избрание глав муниципальных образований. Решение таких сложных вопросов иногда приводило к долгим дискуссиям в представительных органах, администрации городов и районов области. Примером таких обсуждений была подготовка проекта нового Устава г. Ростова-на-Дону. Процесс подготовки проекта Устава был разделён на два этапа: на первом этапе была поставлена задача разработать концепцию будущего Устава города и вынести её на обсуждение депутатов городской Думы. Второй этап заключался в подготовке самого текста проекта на основе одобренной городской Думой концепции. Важная роль в реализации концептуальных подходов и научных рекомендаций, закреплённых в Уставе г. Ростова-на-Дону, принадлежит доктору юридических наук, профессору, ныне судье Конституционного Суда РФ Бондарю Н.С., и мэру города Ростова-на-Дону, члену Совета по местному самоуправлению при Президенте РФ Чернышёву М.А. При обсуждении и утверждении проектов Уставов муниципальных образований Ростовской области необходимо было привести к общему знаменателю множество различных мнений и подходов к закреплению той или иной модели органов местного самоуправления в каждом муниципальном образовании.
В Ростовской области в различных вариантах существуют две основные модели формирования органов местного самоуправления. Они определяются способом избрания глав муниципальных образований:
- избирается представительным органом местного самоуправления из своего состава;
- избирается населением непосредственно на основе всеобщего, равного, прямого избирательного права при тайном голосовании.
В Морозовском и Родионово-Несветаевском районах Ростовской области органы местного самоуправления формируются в соответствии с первой моделью. Представительным органом местного самоуправления в этих районах является районное Собрание депутатов, обладающее правом представлять интересы всего населения района. В Морозовском районе оно состоит из 23 депутатов, а в Родионово-Несветаевском - 22 депутатов. Деятельность органов местного самоуправления возглавляет и координирует глава района, который избирается из числа депутатов представительного органа тайным голосованием. По второй модели построена структура органов местного самоуправления остальных муниципальных образований, расположенных на территории Ростовской области. Однако среди них можно выделить целый ряд особенностей.
В городе Ростове-на-Дону представительным органом местного самоуправления, обладающим, согласно Уставу города, правом представлять интересы всего населения и принимать от его имени обязательные для муниципального образования решения, является городская Дума, ее количественный состав – 22 депутата. Высшим должностным лицом муниципального образования, возглавляющим деятельность органов и должностных лиц местного самоуправления, является мэр города, который входит в состав городской Думы, председательствует на ее заседаниях с правом решающего голоса. В статье 47 Устава г. Ростова-на-Дону установлено, что администрация города реализует исполнительно-распорядительные полномочия городского самоуправления под руководством и контролем мэра как главы администрации города.
Аналогичная структура органов местного самоуправления существует в городах: Азове, Батайске, Гуково, Донецке, Новошахтинске.
В Неклиновском районе представительным органом местного самоуправления является районное Собрание депутатов, работу которого организует председатель, а в его отсутствие – два заместителя председателя Собрания. Права и обязанности председателя и заместителей определяются «Положением о районном Собрании депутатов». В этой связи оригинальным выглядит вариант структуры органов местного самоуправления, при котором по действующему Уставу Неклиновского района глава района входит в состав районного Собрания депутатов.
Иная структура органов муниципального образования закреплена в Уставе города Таганрога. Представительные полномочия местного сообщества осуществляются выборным органом – городской Думой, которая из своего состава избирает тайным голосованием председателя Думы и его заместителя, реализующих свои функции на штатной основе. Дума для выполнения своих задач имеет аппарат. Высшим должностным лицом муниципального образования является глава городского самоуправления (мэр), который входит в состав Думы, может председательствовать на ее заседаниях, назначает главу администрации, заместителей главы администрации по согласованию с представительным органом местного самоуправления.
В городе Новочеркасске, Белая Калитва, Красном Сулине представительными органами местного самоуправления являются городские думы, работу которых организуют председатели, избираемые из числа депутатов. Мэры городов наделены высшей исполнительно-распорядительной властью на территории города, являются высшими должностными лицами муниципальных образований, входят в состав городских дум с правом решающего голоса. Структуры органов местного самоуправления некоторых муниципальных образований Ростовской области подверглись в течение последних лет корректировке. Изменения в уставы внесены в городах Ростове-на-Дону, Волгодонске, Донецке, Каменск-Шахтинском.
Реальное обеспечение прав и свобод граждан в муниципальных образованиях во многом зависти от того, насколько эффективна та или иная структура органов местного самоуправления, организована работа в этих органах, какими деловыми качествами обладают избранные представители муниципальных сообществ. А наличие делегированной самостоятельности власти предполагает ее повышенную ответственность. Поэтому не исключена ситуация, при которой результаты их деятельности могут повлечь за собой не только положительные, но и отрицательные последствия. В связи с этим появляется необходимость использования в системе местного самоуправления института ответственности перед населением как глав муниципальных образований, так и депутатов представительных органов местного самоуправления. В подавляющем большинстве уставов муниципальных образований Ростовской области существует право отзыва избранных представителей непосредственно населением. Причем в некоторых городах и районах Ростовской области в уставах посвящены отдельные главы ответственности органов местного самоуправления и должностных лиц местного самоуправления.
В действующих уставах установлено, что порядок отзыва определяется в соответствии с Областным законодательством. Вместе с тем, законодательство Ростовской области не создало правового механизма отзыва. Для Ростовской области дискуссии на эту тему нехарактерны, в то время как реализация этих процедур является очень редким случаем.
Любой из вариантов структуры местных органов власти не является для всех одинаково убедительным и бесспорным. Речь не идёт о навязывании какой–либо идеальной структуры, так как такой модели нет. Или о том, чтобы привести различные подходы к единой позиции, которая в одинаковой мере устраивала бы всех. Наиболее оптимальная система может быть определена исключительно на компромиссной основе, путём согласования несовпадающих интересов различных элитарных групп, органов и должностных лиц. Муниципальные образования должны иметь соответствующую их специфике условий существования систему организации местной власти, что исключит целесообразность полной унификации структур органов местного самоуправления.