Федеральное агентство по образованию РФ
Государственное образовательное учреждение
высшего профессионального образовани
Юридический факультет
Кафедра теории государства и права
КУРСОВАЯ РАБОТА
По дисциплине: История государства и права зарубежных стран
На тему: Проблемы соотношения законодательной и исполнительной власти в США в новейший период.
ОГЛАВЛЕНИЕ
ВВЕДЕНИЕ………………………………………………………………………..3
ГЛАВА 1. ИЗ ИСТОРИИ КОНФЛИКТА ЗАКОНОДАТЕЛЬНОЙ И ИСПОЛНИТЕЛЬНОЙ ВЛАСТИ В США…………………………...7
ГЛАВА 2. ОСНОВНЫЕ ПРОТИВОРЕЧИЯ СИСТЕМЫ «СДЕРЖЕК И ПРОТИВОВЕСОВ»………………………………………………….132.1 Исполнительные приказы и президентские прокламации……13
2.2 Проблема «делегированного законодательства»……………...14
2.3 Конгресс и президентское право вето……………………….…182.4 Президент и Конгресс в сфере военных полномочийи внешней политики…………………………………………...…202.5 Столкновение интересов администрации и законодателя США в финансовой сфере политики………………………………..…23ГЛАВА 3. ПОПЫТКИ РЕШЕНИЯ ПРОБЛЕМЫ СООТНОШЕНИЯ ИСПОЛНИТЕЛЬНОЙ И ЗАКОНОДАТЕЛЬНОЙ ВЛАСТИ США В НОВЕЙШИЙ ПЕРИОД………………………………………….….27ЗАКЛЮЧЕНИЕ………………………………………………………………….30СПИСОК ИСТОЧНИКОВ И ЛИТЕРАТУРЫ…………………………………32ВВЕДЕНИЕ
Среди основополагающих принципов американского государства исследователи неизменно называют разделение властей. Принцип разделения властей, как и дополняющий его принцип "сдержек и противовесов", составляют краеугольный камень внутренних взаимоотношений в американском государстве на протяжении всей его истории. От соотношения, взаимодействия и конфликта исполнительной, законодательной и судебной ветвей власти зависит не только устройство самого государства, но и характер, и все содержание его внутренней и внешнеполитической деятельности.
Принцип «разделения властей» рассматривается как необходимый способ обеспечения таких политико-философских и правовых принципов, как «ограниченное правление», федерализм, «верховенство права». В данной связи одна из ключевых проблем американского конституционализма — практическое применение принципа «разделения властей» в политической системе США. Прежде всего, встает вопрос насколько четко такое разделение, для чего, в свою очередь, необходимо определить степень структурного и функционального обособления властей.
В США в отличие от любой парламентской республики не допускается одновременная работа одного политического деятеля в двух отраслях власти. В этом смысле разделение действительно строгое и последовательное, хотя в данном случае оно вряд ли оправдывает то значение, которое придается доктрине в целом.
Понятие «исполнительная власть» предполагает соответствующее ему функциональное назначение — исполнение законов. Именно в области соотношения двух элементов (решения и исполнения) и проходит «водораздел» между представительной и исполнительной ветвями власти.
Ссылка на отсутствие у Президента конституционного права законодательной инициативы не подтверждает тезис о функциональном отделении его от законодательного процесса. Ст. 2 Конституции США предусматривает право Президента предлагать Конгрессу «меры, которые он сочтет необходимыми и полезными»[1]. Государственная практика США свидетельствует, что администрация с первых лет существования республики и по настоящее время активно использует это установление для представления в Конгрессе конкретных законопроектов. Кроме того, без утверждения Президента ни один законопроект, принятый Конгрессом, не становится законом. Случаи преодоления президентского вето достаточно редки.
Таким образом, деятельность Президента является неотъемлемой составной частью законодательного процесса. Поэтому едва ли есть основания говорить о «строгом» функциональном разделении властей в США. Так же, следует заметить, что в новейшее время прослеживаются тенденции к увеличению прерогатив Президента в области законотворчества. По конституции законодательные полномочия Президента сводятся к праву законодательного вето, вытекающему из механизма «сдержек и противовесов». Этим правом глава исполнительной власти пользовался в новейшее время более активно, чем в эпоху традиционного президентства.
Как образно изъяснилась М.Б.Цаликова, соискатель кафедры конституционного права зарубежных стран МГЮА, «бесконтрольное президентское законотворчество – болезнь XXвека»[2].
Цель моей работы – определить, в действительности ли проблема соотношения исполнительной и законодательной власти является «болезнью XXвека» государственной системы США, или же существующий баланс властей – проблема только для отдельных слоев правящего класса.
Задачи исследования сформулированы мною следующим образом:
1. проследить за ходом развития конфликта между Президентом и Конгрессом;
2. выявить основные моменты столкновения исполнительной и законодательной ветвей власти в США;
3. проанализировать попытки решения рассматриваемой проблемы.
Событием, которым знаменуется разделение президентской власти стало правление Ф.Рузвельта. Президентская власть дорузвельтовской эпохи обозначается как традиционная, а рузвельтовской и послерузвельтовской эпох - как современная. Главное отличие второй от первой заключалось в возрастании полномочий исполнительной власти и превращении Президента в доминирующую фигуру государственного управления, что прямо нарушает Конституцию.
Важным источником разрастания власти Президента стало расширение его собственных полномочий. В эпоху традиционного президентства у главы исполнительной власти были две главные группы полномочий. Во-первых, это полномочия, прямо указанные в Конституции, и во-вторых, так называемые подразумеваемые полномочия, которые в Конституции не указаны, но вытекают из государственно-должностных обязанностей Президента. В новейшее время большое значение приобрели новые группы полномочий, среди них чрезвычайные, присваиваемые самим Президентом явочным порядком в ситуации, которую он считает кризисной, а также делегированные, которыми Президента в чрезвычайной ситуации стал наделять уже Конгресс США. Ярким примером делегированных полномочий можно считать чрезвычайные полномочия, предоставленные Рузвельту Конгрессом США в начале Второй мировой войны. В последующем эти полномочия активно использовались президентами США уже в условиях холодной войны.
Конгресс также нельзя характеризовать в качестве пассивного наблюдателя за деятельностью Президента по исполнению законов. Он может регламентировать определенные ее стадии, решать вопрос об утверждении должностных лиц, которые ее осуществляют, регулировать размер ассигнований, квалифицированным большинством преодолеть президентское вето. На протяжении двухсот лет Конгресс продолжал представлять локальные интересы и откликаться на политические требования и давление общественности. Тем не менее этот институт управления кардинально изменился. Реформы последних двух десятилетий сделали Конгресс еще более представительным и подотчетным. Они изменили методику в выработки законов и утверждения бюджета, а также еще лучше оснастили его для контроля над деятельностью исполнительной ветви власти.
Перечисленные возможности взаимовлияния исполнительной и законодательной властей определяются конституционным принципом «сдержек и противовесов», который следует рассматривать в дополнение к конституционному принципу «разделения властей». Избегание концентрации исполнительной и законодательной функций в одних руках, гарантирование множественности репозитариев власти – ключевая ценность политической доктрины.
ГЛАВА 1
ИЗ ИСТОРИИ КОНФЛИКТА ЗАКОНОДАТЕЛЬНОЙ И ИСПОЛНИТЕЛЬНОЙ ВЛАСТИ В США
Действие механизма "сдержек и противовесов" при конституционном принципе "разделения властей" затрагивает, прежде всего, проблему столкновения интересов законодательной и исполнительной ветвей власти, которая с той или иной периодичностью обострялась в США, при неизменности основной закономерной тенденции усиления роли исполнительной власти. Это достигалось за счет гибкого перераспределения полномочий, иногда вторжения, но чаще самоограничения законодателей в пользу администрации. Наиболее ярким проявлением этой тенденции в XX в. является расширение прерогатив американского президента.Согласно разделу 1 статьи II Конституции США «исполнительная власть осуществляется Президентом»[3]. Это означает, что он является главой всего федерального аппарата управления страной. Однако со временем исполнительная власть перестала ограничиваться только административно-распорядительной функцией, а начала активное вторжение в сферу законодательной деятельности. Причем эти функциональные изменения длительное время не получали конституционного закрепления, так как согласно Статье I Конституции США «Все полномочия…законодательной власти принадлежат Конгрессу Соединенных Штатов…»[4], и конституционные полномочия Президента в процессе разработки и принятия законов возможно лишь условно назвать законотворчеством (обычно они именуются «регулятивными», «интерпретативными» или «восполняющими пробелы»). Действительно, первоначально Конгресс доминировал в процессе создания законов, но зародыши его конфликта с Президентом в этой области стали проявляться уже в первые дни Республики.В 1787 г. А. Гамильтон и Дж. Джей написали серию из 85 очерков в поддержку предложенного проекта Конституции, которые были опубликованы в газетах в виде двухтомной книги «Федералист». Позиция «Федералиста» воплощала концепцию парламентской формы правления. Авторы «Федералиста» желали утвердить на американской почве сильную и независимую исполнительную власть. Соотношение прав исполнительной и законодательной властей власти, закрепленное Конституцией, их совершенно не удовлетворяло. А. Гамильтон, Дж. Мэдисон и другие федералисты определяли его как «тиранию законодательного молоха».[5]В период нахождения у власти «федералистов» такая интерпретация отвергалась республиканцами – «джефферсонистами». Время господства «мэдисоновской системы» был заменен эрой «джефферсоновского правления», внесшей немало новшеств в механизм функционирования политических институтов США и в саму политическую систему страны.[6] Т. Джефферсон проявил редкую активность во внешнеполитической сфере и впервые мобилизовал партийную поддержку для осуществления своих законодательных инициатив. Кандидат исторических наук В. И. Борисюк считает, что, «создав новую, централизованную, жестко ориентированную на лидера республиканскую партию, Т. Джефферсон сначала выиграл с её помощью выборы, а затем возглавил правительство, которое с полным основанием можно назвать первым кабинетом реформ в американской истории».[7] В 1801 г. Т. Джефферсон, в отличие от Дж. Вашингтона и Дж. Адамса, лично выступавших перед Конгрессом с ежегодными посланиями, предпочел направить Конгрессу письменное послание.[8]Первоначально ежегодные послания Президента о положении Союза являлись бесцветными документами, содержащими выдержки из докладов департаментов и агентств, и редко включали рекомендации о принятии законов. Президент В. Гаррисон в своем инаугурационном обращении 4 марта 1841 г. представил классическую интерпретацию партией вигов законодательной роли Президента. М. Б. Цаликова кратко сформулировала её в своей статье: «Президент не является частью законодательной власти, а его право рекомендовать принятие законов – привилегия любого гражданина».[9] После президентства Э. Джексона вплоть до Гражданской воины установилась эпоха господства Конгресса.В условиях Гражданской войны Президент А. Линкольн присвоил себе беспрецедентные полномочия. Он опроверг философию партии вигов, согласно которой Конгресс играет ведущую роль в формулировании политики, а Президент исполняет, заявив, что «его главной обязанностью является защита Союза, а не красот конституционного права».[10] Именно ему принадлежит тезис о том, что Президент черпает свою «силу и дарованных народом полномочий, которые во много превышают формальные положения конституции и прерогативы Конгресса» В тот период взаимоотношения Президента и Конгресса являлись напряженными и даже враждебными. Манифест «Wade-Davis», поддержанный республиканцами, содержал положение о том, что Президент должен исполнять, а не творить законы. В отношении Президента было возбуждено процедура импичмента. В 1865 – 1902 гг. Конгресс законодательствовал, а Президент исключительно исполнял и управлял.[11] Практически невиданная в американской истории обстановка.В 1887 г. Президент Г. Кливленд отказался следовать концепции законодательно роли исполнительной власти, сформулированной Президентом В. Гаррисоном, и посвятил свое послание о состоянии Союза тарифной реформе. Это послание оказало глубокое влияние на Конгресс, прессу и вызвало раскол в Демократической партии.[12] С этого времени президенты регулярно использовали послание о состоянии Союза для предложения Конгрессу законодательной программы. Послание обычно отражает неудачи и успехи правительства, формулирует административные приоритеты и апеллирует к Парламенту и общественности за поддержкой. В отдельном письменном послании о состоянии дел в Союзе, направляемом через несколько дней после устного послания, излагаются детали биллей и рекомендации законодательной власти, которые будут впоследствии представлены президентской администрации.[13]Доминирующее влияние на трансформацию взаимоотношений двух ветвей власти в области законотворчества, расширении концепции президентства оказал Президент Д. Рузвельт. Будучи последователем Президентом Э. Джексона, он полагал, что несет первичную ответственность за создание законов, поскольку получил мандат от народа, в отличие от конгрессменов, представляющих узкие специальные интересы.После краткого периода отказа инициировать законодательство Президент В. Вильсон вновь утвердил активистский подход. Верный концепции Президента как Премьер-министра, он работал в контакте с Конгрессом, вносил политические рекомендации и влиял на законодательный процесс в качестве партийного лидера и трибуна народа. В 1913 г. Президент В.Вильсон возобновил обычай непосредственного обращения к Конгрессу с ежегодными посланиями о положении Союза.[14]В 20-е г., в период доминирующего влияния республиканцев, Президент снова некоторое время занимал пассивную позицию в законотворческой сфере.Во время знаменитых «100 дней» Президента Ф. Рузвельта отмечалась наивысшая (вплоть до первых лет правления Л. Джонсона) президентская продуктивность в области законотворчества. Ф. Рузвельт представил в Конгресс больше посланий и проектов предложений (причем сопровождаемых детальными законодательными предложениями), чем кто-либо из предшественников.[15] Закон о занятости 1946 г. предусмотрел, что Президент передает Конгрессу в начале каждой сессии законодательную программу в экономической области.[16] Такой подход обусловливался публичными нуждами в связи с послевоенной реконверсией и холодной войной, а также обеспечивал выживание власти.Президентство Г. Трумэна знаменовалось ростом роли Президента как законодательного лидера. Г. Трумэн представлял полную детализированную содержательную законодательную программу при открытии каждой сессии Конгресса. Еще будучи сенатором, Г. Трумэн заявил в 1942 г.: «Лично я твердо верю в индивидуальную инициативу и убежден в том, что Соединенные Штаты так быстро достигли нынешнего уровня развития в основном благодаря существованию свободе действия для индивидуальной инициативы. Я против государственных чиновников, будь то лица, избранные из государственных кругов, или нет, которые определяли бы, кто будет производить и сколько должно быть произведено…»[17] От Президента Д. Эйзенхауэра, твердого сторонника партии вигов, так же ожидали направления полной законодательной программы Конгрессу. Когда же в 1954 г. этого не произошло, последовал взрыв.[18]В настоящее время большая часть принимаемого Конгрессом законодательства рекомендована Президентом или поддерживается им посредством лоббирования в парламенте. Законы, не санкционированные Президентом, принимаются редко, хотя палаты Конгресса часто вносят дополнения в президентские рекомендации. М. Б. Цаликова считает, что «конгрессмены периодически критикуют Президента за посягательство на их законодательную сферу, но его инициативы ждут с нетерпением. Функция Конгресса заключается в основном в модификации, одобрении или отклонении законодательной программы Президента, хотя Конгресс может подтверждать свою законодательную власть в случаях, когда популярность и влияние Президента падает».[19]2.1 Исполнительные приказы и президентские прокламации