Если отвлечься от конкретных особенностей каждой из этих программ, то генеральной их целью, общей для всех до сих пор разработанных и реализуемых программ, является определение и осуществление комплекса мер, обеспечивающих преодоление кризиса и формирование эффективной региональной экономики, главным образом, на основе ее структурной перестройки, и решение социальных задач в регионе.
Структурные сдвиги в промышленности регионов постоянно происходят под воздействием рыночных факторов, позитивно или негативно влияющих на динамику производства на конкретных предприятиях, в результате чего индустриальная структура региональной экономики постоянно адаптируется к современным условиям.
Вместе с тем эта адаптация осуществляется с большими трудностями при низкой инвестиционной активности и сниженном уровне производства, что не решает проблемы безработицы, недостаточной налогооблагаемой базы регионов, повышения технического уровня и эффективности производства, осуществления необходимых социальных программ. Сами процессы структурной перестройки в этих условиях не отличаются стабильностью, чрезмерно зависят от текущей конъюнктуры, и не всегда соответствуют долговременной стратегии социально-экономического развития страны.
Надо учитывать также малую инвестиционную активность коммерческих банков и частных инвесторов в реальном секторе экономики, ограниченную к тому же вложениями в небольшие, быстро окупаемые проекты. Крупные же инвестиции в стратегически важные мероприятия с долгосрочным эффектом, особенно в кризисных регионах, могут осуществляться, как правило, лишь с государственным участием.
В связи с этим возникает необходимость, особенно в регионах с наиболее острыми социальными, экономическими и экологическими проблемами, использовать различные формы регулирующего воздействия на процессы структурной перестройки экономики со стороны федеральных и региональных органов управления, и в том числе программно-целевой метод, позволяющий в принципе обеспечить комплексное решение региональных проблем, учесть все многообразие факторов, определяющих динамику регионального развития, расширить временной горизонт для осуществления программных мероприятий, предусмотреть хотя и более долговременные и дорогостоящие мероприятия (например, по структурной перестройке), но зато обеспечивающие коренное улучшение ситуации в экономике и социальной сфере конкретного региона, гораздо более радикальное решение его проблем.
Как показал опыт России, другие названные выше инструменты региональной политики, решая, хотя и жизненно важные, но текущие задачи, не способны обеспечить радикального изменения социально-экономической ситуации в региональном развитии: территориальная дифференциация за годы реформ не уменьшилась, а возросла. На возможное возражение, что действовавшие в эти годы федеральные целевые программы тоже не изменили ситуацию, можно ответить, что подавляющее их большинство находится на начальной стадии осуществления, а выделяемые и привлекаемые для них ресурсы далеки от намечавшихся масштабов. Данная выше принципиальная оценка программно-целевого метода и его возможностей от этого не меняется.
Разработка, утверждение и реализация федеральных целевых программы по развитию регионов осуществляются в соответствии с Федеральным Законом “О поставках продукции для федеральных государственных нужд” (принят Государственной Думой 10 ноября 1994г., подписан Президентом Российской Федерации 13 декабря 1994г., №60-ФЗ), Федеральным законом “О государственном прогнозировании и программах социально-экономического развития Российской Федерации” (принят Государственной Думой 23 июня 1995г., подписан Президентом Российской Федерации 20 июля 1995г. № 115-ФЗ), Федеральным законом “Об экологической экспертизе” (принят Государственной Думой 13 марта 1995г., подписан Президентом Российской Федерации 23 ноября 1995г. № 174-ФЗ), Указом Президента Российской Федерации от 8 апреля 1997г. № 305 “О первоочередных мерах по предотвращению коррупции и сокращению бюджетных расходов при организации закупки продукции для государственных нужд”, постановлениями Правительства Российской Федерации от 26 июня 1995г. № 594 “О реализации Федерального закона о поставках продукции для федеральных государственных нужд” (которым утвержден “Порядок разработки, утверждения и реализации федеральных целевых программ Российской Федерации и межгосударственных целевых программ, в которых участвует Российская Федерация”), от 3 августа 1996г. № 928 “О реализации Комплексной программы мер по созданию и сохранению рабочих мест на 1996-2000 годы”, от 1 июля 1996 г. № 778 “О внесении дополнений в некоторые решения Правительства Российской Федерации”, от 13 сентября 1996г. №1101 “О внесении изменений в порядок разработки и реализации федеральных целевых программ и межгосударственных целевых программ, в осуществлении которых участвует Российская Федерация”.
Методическое руководство и координация работ по разработке и реализации федеральных и межгосударственных целевых программ возложены названными документами на Министерство экономики Российской Федерации (а по научно-техническим программа м- также на Министерство науки и технологий Российской Федерации).
Хотя упомянутый выше “Порядок разработки, утверждения и реализации федеральных целевых программ...” предусматривает, что инициаторами постановки проблем для решения программными методами на федеральном уровне могут выступать любые юридические и физические лица, фактически инициаторами постановки вопросов о разработке федеральных программ регионов выступают их администрации.
Эти предложения в большинстве случаев направляются в Правительство Российской Федерации (иногда - Президенту Российской Федерации, который дает указания Правительству об их рассмотрении, иногда - непосредственно в Минэкономики России). Правительство Российской Федерации направляет указанные предложения на заключения в Министерство экономики, Министерство финансов и Госкомитет по науке и технологиям, а также в некоторые другие федеральные министерства и ведомства (в зависимости от содержания будущей программы - например, в Министерство топлива и энергетики, Министерство путей сообщения, Министерство сельского хозяйства и продовольствия и т.д.). Министерство экономики и другие заинтересованные министерства рассматривают полученные предложения, руководствуясь требованиями, определенными в “Порядке разработки, утверждения и реализации федеральных целевых программ...” в других названных выше нормативных документах, к отбору проблем, в том числе территориальных, которые могут стать объектами для программной разработки. В качестве таких требований перечислены:
приоритетность предлагаемых к решению важнейших задач социально-экономического, оборонного, научно-технического, природоохранного и другого характера;
невозможность комплексно решить проблему в приемлемые сроки за счет использования действующего рыночного механизма и необходимость государственной поддержки ее решения;
необходимость координации межотраслевых связей для решение проблемы, предлагаемой для программной разработки;
учет приоритетов и целей социально-экономического развития Российской Федерации, направлений структурной и научно-технической политики, прогнозы развития общегосударственных потребностей и финансовых ресурсов;
предварительная оценка социально-экономической эффективности и последствий от реализации разрабатываемой программы.
Вместе с тем эти общие требования практически меняются от периода к периоду: в зависимости от социально-экономической обстановки и возможностей государственной поддержки на первый план выходят то одни, то другие из этих требований. Общая же тенденция состоит в ужесточении требований к проблемам и территориям, претендующим на то, чтобы стать объектами федеральных целевых программ.
По итогам рассмотрения предложения региона о разработке программы Министерство экономики, с учетом мнения Министерства финансов и Госкомитета по науке и технологиям и других федеральных и региональных органов исполнительной власти формирует заключение и направляет его в Правительство Российской Федерации, которое и принимает решение о подготовке соответствующей целевой программы (или отклоняет внесенное предложение) и определяет ее государственного заказчика (по сложным и масштабным программам, как, например, по Дальневосточной программе, может быть несколько заказчиков по основным направлениям и государственный заказчик-координатор).
Государственный заказчик несет ответственность за подготовку и реализацию программы, управляет действиями разработчиков, которыми, как правило, являются научные и проектные организации. Ряд региональных программ разработан, например, институтами при Минэкономики России.
Разработанный и согласованный со всеми заинтересованными органами проект программы направляется государственным заказчиком в Минэкономики России, Минфин России и Миннауки России. Доработанный по их замечаниям проект программы представляется Министерством экономики на утверждение в Правительство.
В соответствии с Федеральным Законом государственным заказчиком федеральной целевой программы, ответственным за ее реализацию, может быть федеральный орган исполнительной власти, федеральное казенное предприятие [Казенное предприятие - предприятие созданное на базе ликвидированного федерального государственного предприятия и находящееся в ведении соответствующего федерального органа государственной власти (министерства, ведомства), ответственного за координацию и регулированию деятельности в соответствующей области] или государственное учреждение.
Названные выше нормативные документы жестко определяют структуру федеральных целевых программ. Каждая из них должна обязательно включать следующие разделы: