Новой теоретической моделью исследования государственного управления стала теория политических сетей, т.е. на место вертикальной традиционной иерархической структуры управления приходит горизонтальные отношения (развитие на рубеже 80-90-х гг.)
Таким образом, в XXI в. начался четвертый этап в развитии теории государственного управления, который связан с развитием информационной революции. Теория информационного государства утверждает, что информация становится главным управленческим ресурсом, а высокие технологии определяют ведущие направления государственного развития.
2. Особенности Российского федерализма. Феномен сложнопостроенного субъекта
Российская федерация как федеративное государство: понятие и признаки. Принципы построения федеративного государства: национальный, территориальный, национально-территориальный (смешанный). Асимметричность статуса субъектов федерации как особенность отечественного федерализма. Тенденции централизации и децентрализации во взаимоотношениях Российской Федерации и ее субъектов. Особенности отечественного экономического федерализма. Бюджетный федерализм в России. Понятие сложнопостроенного (сложноустроенного) субъекта Российской Федерации. Система государственного управления на территории сложнопостроенного субъекта. Распределение полномочий между органами государственной власти сложнопостроенного субъекта. Тюменская область как сложнопостроенный субъект РФ.
Конституционно-правовой статус России как федеративного государства определяется федеральной Конституцией 1993 г., Декларацией о государственном суверенитете РСФСР от 12 июня 1990 г. и Федеративным договором от 31 марта 1992 г.
При этом приоритетное значение в определении правового статуса федерации, ее субъектов принадлежит Конституции РФ. Федеративный договор от 31 марта 1992 г. "исходит из исторического факта существования Российского государства"' и ставит целые) только перераспределение предметов ведения и полномочий между органами государственной власти федерации и ее субъектов.
Тексты трех Договоров между федеральными органами власти и органами власти республик в составе федерации, краев, областей, городов Москвы и Санкт-Петербурга и автономной области, автономных округов (которые в совокупности и принято называть Федеративным договором) были одобрены VI Съездом народных депутатов России и вошли в текст Конституции Российской Федерации в редакции от 21 апреля 1992 г.^
Федерализм в России является основой конституционного строя. Согласно ст. 65, п. 1 Конституции РФ, в состав Российской Федерации входят 21 республика, 6 краев, 49 областей, 2 города федерального значения, 1 автономная область и 10 автономных округов.
Таким образом, в настоящее время в Российской Федерации существуют три вида субъектов:
-республики-государства, образованные по национально-территориальному принципу;
-края, области, города федерального значения - государственные образования, созданные по территориальному принципу;
-автономная область, автономные округа - национально-государственные территориальные образования.
Россия как федеративное государство имеет ряд признаков, составляющих ее конституционноправовой статус. К ним относятся суверенитет, территория, т. е. пространственный предел распространения суверенитета, Конституция и законодательство федерации, федеральное гражданство, система федеральных органов государственной власти, единые Вооруженные силы и система обеспечения обороны и безопасности, федеральная собственность и единые валюта и экономическое пространство, международная правосубъектность, государственный язык и государственные символы. Рассмотрим наиболее важные из них. Российская Федерация - суверенное государство. Вопрос о суверенитете во всех федеративных государствах решен одинаково: федерация суверенна, а ее субъекты нет. На мой взгляд, ошибочны нормы и Федеративного договора 1992 г., и ряда конституций республик в составе федерации, провозгласившие суверенитет республик. Ведь субъекты Российской Федерации обладают самостоятельностью только при решении вопросов своей внутренней жизни, находящихся вне пределов ведения федерации и полномочий федерации по так называемым предметам совместного ведения Российской Федерации и субъектов. А термин "суверенитет" означает полную независимость как во внутренних делах, так и во внешних отношениях. Субъекты же федерации связаны обязанностью принимать только те правовые акты, которые не содержат норм, противоречащих федеральной Конституции и законам.
Если бы республики в составе Российской Федерации действительно стали суверенными государствами, это означало бы потерю федерацией своего суверенитета и превращение ее в конфедеративный союз, иначе говоря огромный исторический шаг назад. Именно это произошло с Советским Союзом. Союзным республикам было предоставлено право выхода, детально разработан его механизм, условия и порядок, оставшиеся, правда, только в теории. Борьба за повышение статуса, за расширение полномочий, разумеется, не ограничилась уровнем Союза: она пошли вглубь и в Российской Федерации, и автономии активно в нее включились. Ни тогда, ни теперь не принимается во внимание то, что политическая свобода и свобода экономическая - совсем разные понятия. Народы большинства бывших союзных республик, пришедших к экономическому краху, ощутили это на себе в полной мере.
С вопросом о суверенитете связан вопрос о территории, т. е. о пространстве земли, воды, воздуха, недр, которые подчинены верховной власти государства. Без территории не может быть и государства, поскольку она образует материальное содержание суверенитета.
В соответствии с Конституцией России 1993 г. (ст. 4, ч. 1) суверенитет федерации распространяется на всю ее территорию. Сам факт конституционного определения территории государства - существенная гарантия его территориальной целостности, так как для изменения территории необходимо изменение самой Конституции. Территориальное верховенство Российской Федерации проявляется в праве устанавливать статус, режим и осуществлять защиту государственной границы, территориальных вод, воздушного пространства, экономической зоны и континентального шельфа.
Конституция РФ сосредоточивает решение всех вопросов, касающихся защиты России от посягательств извне, исключительно в руках федеральных властей.
Пространственный предел, в котором действует суверенитет России,- государственная граница России. 1 апреля 1993 г. был принят федеральный закон "О государственной границе Российской Федерации'".
Республики, стремящиеся обладать правом выхода из состава Российской Федерации, часто ссылаются на закрепленное во множестве международноправовых актах право народов на самоопределение.
Так, в ст. 69 Конституции Республики Башкортостан 1994 г. зафиксировано положение о том, что эта республика образована в результате реализации права башкирской нации на самоопределение и государственный суверенитет республики есть ее неотъемлемое качественное состояние.
Однако в специальном докладе подкомиссии ООН по предупреждению дискриминации и защите национальных меньшинств особо отмечено: "...там, где затрагивается территориальная целостность государства, право на самоопределение в принципе не применяется. В документах и практике ООН не признается право на отделение от существующего государства-члена ООН, поскольку пытаться делать ссылки на него с целью.нарушить территориальное единство и территориальную целостность государства означало бы ненадлежащее применение принципа самоопределения, противоречащего целям Устава ООН'".
Хельсинкский заключительный акт 1975 г. обусловливает уважение права народов распоряжаться своей судьбой соблюдением территориальной целостности государства; п. 5 Итоговых документов Венской встречи 1986 г. гласит: "...никакие действия, нарушающие принцип единства государства, не будут признаны законными".
Согласно п. 37 документа Копенгагенского совещания конференции по человеческому измерению СБСЕ 1990 г., "ни одно из положений раздела о правах национальных меньшинств не может толковаться как подразумевающее право заниматься любой деятельностью вопреки принципу территориальной целостности государств"
Сейчас осуществление принципа самоопределения всех населяющих Российскую Федерацию народов без ущемления прав какого-либо из них и при одновременной защите других прав человека возможно только в рамках одного государства, поэтому в Конституции Российской Федерации отсутствует право субъектов на выход. Признание этого права означало бы поощрение и признание правомерности полного или частичного нарушения единства Российской Федерации. Несмотря на это, две республики в составе федерации прямо или косвенно закрепили в своих конституциях нормы, предусматривающие право выхода.
Например, в Конституции Республики Тыва от 21 октября 1993 г. отражено, что республика "имеет право на самоопределение и выход из состава Российской Федерации путем всенародного референдума Республики Тыва" (ст. 1, ч. 1). Это противоречит Конституции Российской Федерации, ее федеративной природе и в случае реализации приведет к разрушению территориальной целостности Российского государства.