2. Республики в составе Российской Федерации не обладают государственным суверенитетом.
3. Надо не теорию федерализма приспосабливать к ситуационным потребностям отдельно взятой страны, а совершенствовать государственную власть в ней, опираясь на подлинно демократическую современную теорию федерализма.
4. Федерализм есть историческая и вместе с тем в высшей степени индивидуальная организационная структура политических систем.
5. Необходима реформа федеративного устройства Российской Федерации, в ходе которой должно быть: а) сокращено количество субъектов РФ и трансформированы регионы, живущие в основном на государственные дотации; б) ликвидированы сложносоставные субъекты РФ; в) четко определено понятие «конституционно-правовой статус субъекта РФ», а также критерии формирования субъектов РФ, обязанности и ответственность субъектов РФ как перед Федерацией, так и перед своим населением; г) не продолжение тупиковой политики разграничения совместных предметов ведения между Федерацией и ее субъектами путем принятия все новых законов, а развитие сотрудничества всех публичных властей в решении насущных вопросов российского общества в целом; д) постепенное, последовательное, но неуклонное подтягивание прав и полномочий субъектов РФ до уровня таких ее субъектов, как республики.
6. Всесторонняя разработка конституционно-правового подхода к совершенствованию российского федерализма невозможна без исследования процесса решения национального вопроса на местах как части целого, поскольку только в 14 из 32 национально-государственных субъектов РФ титульная нация составляет более половины населения.
7. Срочный переход к политике «поляризации развития», предполагающей поддержку «опорных» регионов и опирающейся на мировой опыт, который гласит, что высокие темпы развития страны могут быть достигнуты за счет опережающего роста «территорий-локомотивов».
8. Конституционное законодательство субъектов РФ не должно сводиться к дублированию Конституции РФ и федерального законодательства: его цель — регулирование общественных отношений с учетом характерных особенностей субъекта РФ, иначе теряется всякий смысл такого законодательства.
9. Российская Федерация является конституционной, а не конституционно-договорной или договорной федерацией. Это положение требует соответствующего правового закрепления с четким установлением роли и места договора (ст. 11 Конституции РФ), полномочий органов государственной власти РФ и субъектов РФ по его подписанию, а также механизма утверждения договоров и введения из в действие.
Рассмотрим ключевые их этих тезисов более подробно.
По вопросу «единого и неделимого суверенитета федерации» в отечественной науке выкристаллизовались две противоположные точки зрения. Одни ученые (В.Д. Зорькин, М.В. Баглай, Б.А. Страшун, Ю.И. Лейбо, В.С. Нерсесянц, В.Е. Чиркин, Л.А. Морозова и некоторые другие) стоят на позиции, что «теория государственного права отрицает возможность для государства, являющегося частью другого государства, обладать суверенитетом»[17]. Однако есть и другие точки зрения. К.В. Арановский, Н.И. Матузов, А.С. Пиголкин, Б.С. Эбзеев, Л.И. Карапетян и некоторые другие считают, что субъекты федерации обладают ограниченным суверенитетом. Авторы солидного издания «Федерализм: энциклопедический словарь» также считают, что «...субъекты федерации... обладают ограниченным суверенитетом»[18]. Дается соответствующее обоснование этого тезиса. Авторы данной статьи также разделяют подобную точку зрения[19]. «Если суверенитет федерации абсолютен, — спрашивает К.В. Арановский, — то в чем тогда ее принципиальное отличие от унитарного государства?» По мнению К.В. Арановского, подобный подход созвучен имперской или монархической традиции с претензиями на «единую и неделимую» державность.
Мировой опыт федерализма воочию свидетельствует, что одни субъекты федерации обладают ограниченным суверенитетом, а другие — не обладают. Авторы первой точки зрения игнорируют фактически ту реальность, что ограниченный суверенитет субъектов ряда федераций прямо зафиксирован в их конституциях. Это же подтверждают теория и практика федерализма. У истоков федерализма стояли «отцы-основатели» американской Конституции 1787 года А. Гамильтон, Д. Джей, Д. Мэдисон, Т. Джефферсон и другие. В 1788 году, когда в 13 штатах создаваемой впервые в истории человечества республиканской федерации шли ожесточенные дебаты вокруг проекта федеральной Конституции, они выступили с серией статей в ее защиту, где четко провели мысль о суверенитете федерации и ограниченном (разделенном) суверенитете штатов как субъектов федерации.
Противникам идеи ограниченного суверенитета нужно не забывать, что суверенитет — это политическая, а не просто административная правоспособность территории, обладающей государственностью.
В Российской Федерации идет серьезная борьба как в теоретико-концептуальном плане, так и в прикладном (практическом) по вопросу, какой быть нашей федерации: конституционной, конституционно-договорной или договорной. Истоки этой борьбы восходят к подписанию в марте 1992 года Федеративного договора, а также к последовавшему несколько позже высказыванию Президента РФ Б.Н. Ельцина: «Берите суверенитета столько, сколько проглотите!»[20].
Подписание центром данного Федеративного договора совершенно необоснованно узаконивало признание за республиками в составе РФ, как государствами, суверенитета. В последующем, при принятии Конституции 1993 г., в заключительные и переходные положения была заложена норма, которая фактически аннулировала признание суверенности республик. По нашему мнению, поддержка центром идеи о суверенитете бывших автономных республик является полностью несостоятельной: и теоретически, и практически, и политически. Теоретическая несостоятельность данной идеи выражается в том, что никогда, нигде в мировой литературе автономное государство не признавалось суверенным. В мировой теории и практике федерализма не было ни одной федерации, в которой суверенными субъектами были бы автономные государства. Характерно, что и теоретическая мысль социал-демократии в России всегда однозначно решала данный вопрос, в том числе в начале XX столетия, т.е. до революции и после нее: автономия не обладает суверенитетом; она связана, однако, с ограничением централизации со стороны того государства, в состав которого входит. Это важно отметить потому, что именно указанная теоретическая концепция строительства автономии в России была в ней воплощена в жизнь. Другое дело, что после 1978 г. (принятие автономными республиками в составе РСФСР новых конституций на базе Конституции СССР 1977 г.) уже не оставалось теоретических и практических аргументов в пользу непризнания автономной республики государством, но не суверенным. Однако противоречивость таких республик заключалась, с одной стороны, в том, что юридически они признавались государством, а с другой — их государственная власть, по существу, действовала в режиме административно-территориального управления, а не политического. Более того, автономные республики не являлись учредителями в Российской Федерации, они сами — «плод» производства Российской Федерации по ее собственной инициативе с целью формирования национальной государственности в рамках разрешения национального вопроса. Вместе с тем в ряде будущих автономных республик сохранялись до 1917 г. общинно-родовые или клановые органы управления, что привело к консервированию архаических общественных отношений.
В начале мы упомянули о тенденции различных отечественных научных школ абсолютизировать те или иные постулаты общей теории федерализма. К данным умозаключениям уместно, по нашему мнению, «приложить» анализ, данный некоторыми исследователями за рубежом. Так, германские ученые Хейдерозе Кильпер и Роланд Лотта в своем труде «Федерализм в Федеративной Республике Германии» обоснованно, на наш взгляд, подчеркивают, что федерализм есть историческая и вместе с тем в высшей степени индивидуальная организационная структура политических систем. Это значит, что истинного федерализма (универсального. — Прим. авт.) или федерализма как такового не существует, а имеются в различные времена при различных исторических обстоятельствах разные оформления, выражения федерализма. Таким образом, речь о федерализме идет как об историческом понятии, которое в различных ситуациях всегда с разными задачами и другими функциями всякий раз означает новое. На этом последнем тезисе остановимся более подробно.
Действительно, если с этих позиций проанализировать все имеющиеся на сегодня 25 федераций, то можно воочию убедиться, что среди них есть:
1. федерации с субъектами, обладающими ограниченным суверенитетом, в соответствии с тем, что они были суверенными государствами до создания федерации и явились ее учредителями (США, Мексика, латиноамериканские федерации, Швейцария, ФРГ и т.д.);
2. федерации, где субъекты обладают довольно высоким уровнем самостоятельности, автономии, но не обладают суверенитетом (Бельгия, Россия, Австрия, Канада и т.д.);
3. федерации симметричные (Швейцария, ФРГ, Аргентина, ОАЭ, Бразилия, Мексика, Австрия и т.д.);
4. федерации асимметричные (Индия, Россия, Малайзия, США и т.д.). Может иметь место и другая классификация федераций по их качественным характеристикам.
Все это и подтверждает тезис немецких ученых Хейдерозе Кильпер и Роланда Лотта о том, что истинного (универсального) федерализма не существует, так как имеет место плюрализм, т.е. политическое разнообразие. Поэтому, естественно, нельзя использовать понятие истинного федерализма в качестве мерила истинности или неистинности того или иного федерализма (федерации) за исключением действительно унитарного федерализма или квазифедерализма. А этот вывод как раз и означает, что могут быть субъекты федерации — государства и государственные образования, федерации симметричные и асимметричные и т.д. Кстати, схожую мысль, причем ранее немецких ученых, хотя и несколько в ином ракурсе (не о форме государственного устройства, а о форме правления), высказывал еще профессор В.Е. Чиркин[21]. «Чистых», традиционных форм, отмечает он, остается все меньше, а формы правления во вновь возникающих государствах, как правило, соединяют разные черты. В интересующем нас аспекте В.Е. Чиркин приводит примеры своеобразных федеративных выборных монархий — Малайзии и ОАЭ. Хотя это и монархии, но в каждом из этих государств глава государства переизбирается (как президент) раз в 5 лет, т.е. глава государства не пожизненный. Это сближает главу государства — монарха с президентом, а монархическую форму правления с республиканской. Все это, в плане идеи нашей статьи, еще раз подчеркивает, что федерализм есть историческая и вместе с тем в высшей степени индивидуальная организационная структура политических систем.