Стадия - составная часть этапа; образующие ее содержание мероприятия имеют характер тактических действий и решений, формирующих качества будущего закона.
Процедура - элементарное процессуальное действие, представляющее собой конкретные оперативные приемы и средства, которые обеспечивают выполнение тех задач, которые необходимо решать для достижения целей на соответствующих стадиях и этапах.
Таким образом, можно выделить следующие общие признаки законодательного процесса: состоит из структурных компонентов организационно-процессуальной деятельности, последовательность и обязательность которых установлены, как правило, законами и иными принятыми в соответствии с иными нормативными актами; осуществляется специальными субъектами; результатом является создание акта высшей юридической силы – закона.
Глава 2. Общие принципы взаимодействия палат Российского парламента
Современная российская законотворческая практика складывается таким образом, что основная составляющая законодательной работы в ее содержательном плане выполняется Государственной Думой Федерального собрания РФ, соответственно ей принадлежит ключевая роль в законотворческой деятельности. Объясняется это тем, что Конституция РФ именно к компетенции этой палаты относит первоначальное рассмотрение законопроекта и принятие по нему законодательного решения, обеспечивая в то же время участие в законодательном процессе и верхней палаты. Обязательным признается: передача Совету Федерации принятого Государственной Думой закона, от рассмотрения которого Совет Федерации не вправе отказаться; получение согласия верхней палаты на принятие закона; преодоление в необходимых случаях ее отлагательного вето. По существу, заимствован мировой опыт практики законотворчества, в соответствии с которым в двухпалатном парламенте законодательный процесс сосредоточивается преимущественно в палате, формируемой путем прямых выборов и непосредственно представляющей все население страны, его интересы.
Примечательно, что концепция двухпалатности, предполагающая существование двух независимых палат парламента, получила также воплощение в практике законотворческой деятельности ряда субъектов РФ (Башкортостан, Саха (Якутия), Свердловская область). При всей спорности вопроса о целесообразности учреждения субъектами двухпалатной структуры парламента надо признать, что принципы, заложенные ими сегодня в основу построения такой структуры, вполне согласуются с современными стандартами парламентской практики. Вторая палата является органом регионального (территориального) представительства и в этом смысле служит полезным дополнением нижней выборной палаты. Она способна исправлять ее ошибки и позволяет более углубленно обсуждать вопросы законодательства. Очевидна общая тенденция Федерации и ее субъектов: наделить вторую палату парламента ролью органа, с одной стороны, обеспечивающего участие территориальных образований в государственном управлении, а с другой - способствующего принятию более взвешенных законодательных решений. Вторая палата действует сообразно своей специализации, имеет собственный руководящий орган и подчиняется при осуществлении законотворческих полномочий собственному регламенту.
При некотором разнообразии в правилах, определяющих принципы взаимоотношений палат парламентов регионального уровня, общим является то, что, по существу, эти парламенты, как и Федеральное Собрание РФ, принадлежат к парламентам с неравным статусом палат. Законопроект может быть внесен только в нижнюю палату, она и принимает закон. Функции верхней палаты состоят в рассмотрении принятых нижней палатой законов, их одобрении или отклонении. Однако любое несогласие верхней палаты с принятым нижней палатой законом нижняя палата вправе преодолеть, приняв закон повторно.
В такой ситуации возможности влияния верхней палаты на содержание принимаемого закона весьма ограничены. Фактически ее роль сводится к одобрению или неодобрению уже готового законодательного решения.
С целью оптимизации взаимодействия палат в процессе принятия федеральных законов Регламент нижней палаты федерального парламента несколько расширил полномочия верхней палаты, установив процедуры согласования с ней законопроектов на этапе их обсуждения Государственной Думой. Регламентом предусмотрено направление в Совет Федерации законопроекта, подготовленного к рассмотрению в первом, а затем во втором чтении. Этим обеспечена возможность верхней палаты вносить текстуальные изменения непосредственно в законопроект.
Глава 3. Субъекты законодательного процесса
В Российской Федерации Конституция устанавливает основы законодательного процесса и определяет круг субъектов законодательного процесса.
К субъектам законодательного процесса относятся его участники, действия которых направлены на создание закона. В их число могут входить государственные органы, должностные лица, граждане, различные общественные политические силы: политические партии, общественные организации и т.д.
Все субъекты законодательного процесса можно разделить на следующие группы:
- в обязательном порядке участвующие в законодательном процессе;
- участвующие в законодательном процессе в силу специфики конкретного законодательного акта.
К первой группе относятся те субъекты, чье участие в законодательном процессе обусловлено их компетенцией, ролью, которую они играют в жизни государства, - это депутаты парламента, палаты, комитеты, комиссии, глава государства, а также иные органы, непосредственно связанные с движением закона от реализации права законодательной инициативы до опубликования. Данные органы и лица всегда участвуют в законодательном процессе, поскольку это связано с их обязанностями. Исполнение возложенных обязанностей не исключает того, что в этом же процессе они могут реализовывать предоставленные им права. Например, депутат Государственной Думы в России после осуществления права законодательной инициативы принимает участие в работе комитета и участвует в голосовании.1
Вторую группу составляют те субъекты, чье участие в создании закона связано со спецификой конкретного законодательного процесса.
Последняя может быть вызвана видом нормативного акта (конституция, поправка к ней), важностью общественных отношений, подлежащих регулированию, процедурой принятия закона, особенностями сферы деятельности государства и общества.
При этом все субъекты законодательной инициативы:
1) участвуют в этом процессе в силу своих полномочий, установленных, как правило, конституцией и принятыми в соответствии с ней иными законами;
2) совершают в рамках законодательного процесса действия, всегда взаимосвязанные, взаимообусловленные выполнением другими субъектами процесса возложенных на них полномочий, т.е. действия, предпринимаемые субъектами, в полной мере приобретают логическую оправданность, значимость и целесообразность только при завершении всего процесса в целом;
3) действуют в рамках нормативно определенных процедур, вызывают юридически значимые последствия;
4) действуют с целью создания закона.
Субъективное право инициатора состоит в том, что он свободен в выборе времени для реализации своей инициативы. Он может воспользоваться предоставленным ему правом, но может и воздержаться от этого. Только наличие объективного интереса в решении какой-либо социальной задачи юридическими средствами, в сочетании с субъективным интересом инициатора к этому предмету, формирует решение субъекта права законодательной инициативы использовать это право.1
Государственные органы и должностные лица могут приобрести статус субъектов законодательного процесса в силу возложенных на них обязанностей. Так, согласно Конституции РФ (ст. 108) Совет Федерации в обязательном порядке рассматривает федеральные конституционные законы, а также федеральные законы по вопросам, указанным в ст. 106 Конституции РФ. При принятии прочих федеральных законов вне зависимости от того, принял ли фактически Совет Федерации закон к рассмотрению в течение 14 дней или нет, указанный орган является участником законодательного процесса в силу ч. 2 ст. 105 Конституции РФ.
Принятие поправок к гл. 3 - 8 Конституции РФ требует одобрения (а значит, и участия) законодательных (представительных) органов не менее двух третей субъектов РФ. Разработка проекта новой Конституции РФ и его принятие возложены на Конституционное Собрание. Комитеты, комиссии парламентов принимают участие в законодательном процессе согласно конституциям или регламентам. На них может быть возложена работа над законопроектами, регулирующими отношения в определенных сферах общественной и государственной жизни, т.е. они могут специализироваться на тех или иных отраслях права либо через них проходят все законопроекты.1
Некоторые субъекты законодательного процесса должны отвечать специальным требованиям, относящимся к их численности: предложение о пересмотре положений гл. 1, 2 и 9 Конституции РФ должно быть поддержано при голосовании группой численностью не менее трех пятых от общего числа членов Совета Федерации и депутатов Государственной Думы; граждане России могут приобрести статус субъектов законодательного процесса - инициаторов проведения референдума, объединившись в группу численностью не менее двух миллионов человек (ст. 8 Федерального конституционного закона "О референдуме Российской Федерации ").2
На основании изложенного можно сделать вывод о том, что субъектами законодательного процесса являются субъекты права законодательной инициативы, а также в некоторых случаях граждане и их объединения.