Глава 4. Стадии законодательного процесса
Как любой юридический процесс и как процедура законодательный процесс имеет свои стадии, когда законопроекты рассматриваются на заседаниях палат, которые называются чтениями. Другие стадии связаны с работой комитетов и комиссий палат и поэтому часто называются комитетскими. Процедуры законодательного процесса, составляющие содержание его стадий, регламентируются нормами Конституции. Детально весь законодательный процесс определяется в Регламентах Государственной Думы и Совета Федерации.
Стадию законодательного процесса в самом общем виде можно определить как некую совокупность процессуальных действий, способствующих достижению определенного правового результата. В зависимости от характера этих действий и получаемого результата одна стадия отграничивается от другой. Стадии выполняются в установленной процессуальными нормами последовательности, сменяя друг друга. Тем самым обеспечивается логическое развитие процесса, создаются условия для постепенного поэтапного решения стоящих перед ним задач. Каждая отдельно взятая стадия, осуществляемая в определенных временных границах, представляет собой законченный этап законодательной деятельности и характеризуется относительной самостоятельностью и специфической целенаправленностью. 1
Как правило, в работах концептуального характера, посвященных данному вопросу, выделяют четыре основные стадии законодательного процесса:
- внесение законопроекта или законодательного предложения (законодательная инициатива);
- обсуждение законопроекта в Государственной Думе;
- принятие (или отклонение) закона Государственной Думой;
- рассмотрение закона в Совете Федерации, его одобрение или отклонение;
- промульгация (подписание, санкционирование и обнародование закона Президентом РФ) или отклонение закона главой государства.
Количество стадий может меняться в зависимости от позиции того или иного участника законодательного процесса к принимаемому закону.
Так, если Совет Федерации не одобрит закон, возможны две дополнительные стадии:
создание и работа согласительной комиссии палат;
повторное принятие закона Государственной Думой либо простым большинством (если Дума согласилась с предложениями Совета Федерации)
Наоборот, если принятый Государственной Думой федеральный закон не подлежит обязательному рассмотрению Советом Федерации (ст. 106 Конституции) или не был рассмотрен верхней палатой в течение 14 дней и имеет место так называемое молчаливое одобрение закона, то третьей стадии может вообще не быть.
Дополнительные две стадии возможны и при использовании Президентом РФ права вето:
принятие предложений Президента Думой и принятие закона в новой редакции Советом Федерации и Государственной Думой;
преодоление вето 2/3 голосов (от общего числа) в каждой палате и обязательная промульгация закона Президентом РФ.
Таким образом, законодательный процесс на федеральном уровне может состоять из пяти или семи стадий (причем некоторые из них могут быть разбиты на подстадии) и даже лишь из четырех. Как бы то ни было, его нельзя ограничить рамками Федерального Собрания, хотя основные стадии законодательного процесса приходятся именно на этот орган. Его активным участником является Президент РФ. В определенной мере на появление и прохождение законопроектов влияют иные субъекты законодательного процесса.
5.1 Стадия законодательной инициативы
Стадия законодательной инициативы – это начальная парламентская процедура, означающая официальное внесение законопроекта в компетентный орган парламента управомоченным субъектом.
Согласно ст. 104 Конституции РФ законопроекты вносятся в Государственную Думу. Правом законодательной инициативы обладают:
Президент России;
Совет Федерации;
члены Совета Федерации;
депутаты Государственной Думы;
Правительство;
законодательные (представительные) органы государственной власти субъектов Федерации;
Конституционный, Верховный и Высший Арбитражный Суды - по вопросам их ведения.
Право законодательной инициативы осуществляется в форме внесения в Государственную Думу проектов законов РФ, законопроектов о внесении изменений и дополнений в действующие законы либо о признании этих законов утратившими силу, поправок к законопроектам.
На субъекта законодательной инициативы возлагается обязанность представления законопроекта в строгом соответствии с установленными правилами. При этом законодательный орган вправе потребовать соблюдения данного условия, а при его несоблюдении - возвратить законопроект инициатору.
К вносимому в Государственную Думу законопроекту предъявляются следующие требования. Законопроекты о введении или отмене налогов, об освобождении от их уплаты, о выпуске государственных займов, об изменении финансовых обязательств государства, а также законопроекты, предусматривающие расходы, покрываемые за счет федерального бюджета, могут быть внесены только при наличии заключения Правительства. Данная позиция закреплена в ст. 104 Конституции РФ и ст. 105 Регламента Государственной Думы.
При внесении законопроекта необходимы следующие документы:
а) пояснительная записка к законопроекту (изложение концепции предлагаемого законопроекта);
б) текст законопроекта с указанием на титульном листе субъекта права законодательной инициативы;
в) перечень актов федерального законодательства, которые должны быть признаны утратившими силу, приостановлены, изменены, дополнены или приняты в связи с принятием данного закона;
г) финансово-экономическое обоснование (в случае внесения законопроекта, реализация которого потребует материальных затрат);
д) заключение Правительства РФ (в случаях, определенных ст. 104, ч. 3, Конституции).1
В текст законопроекта должны быть включены положения:
а) о сроке и порядке вступления в силу вносимого закона или его положений;
б) о признании утратившими силу и о приостановлении действия ранее принятых законов и других нормативных правовых актов или отдельных их положений в связи с принятием данного закона;
в) о приведении Президентом и Правительством России своих правовых актов в соответствие с принятым федеральным законом.
Основная обязанность законодательного органа состоит в том, чтобы принять законопроект к рассмотрению, включив его в повестку дня своего заседания. Ей соответствуют правомочия инициатора: требовать постановки вопроса о рассмотрении внесенного им законопроекта на голосование сессии законодательного органа, отстаивать положения законопроекта при его предварительном рассмотрении комитетом, отозвать законопроект до начала обсуждения на заседании парламента.
В литературе выработалось два подхода к вопросу о том, что считать фактическим началом стадии законодательной инициативы. Большинство юристов ограничивают законодательную инициативу действиями, осуществляемыми исключительно в рамках официального прохождения законопроекта в законодательном органе, считая началом законодательной инициативы внесение законопроекта на рассмотрение законодательного органа.
Наряду с этим существует точка зрения, авторы которой расширительно трактуют содержание законодательной инициативы, включая в него в качестве начального этапа всю предварительную деятельность по подготовке проекта закона. В обоснование данной точки зрения делается ссылка на то, что возбуждение вопроса об издании закона, выявление потребности в его принятии, его научная, экспертная, организационная подготовка, равно как и внесение законопроекта на рассмотрение законодательного органа, - есть деятельность, связанная с проявлением законодательной инициативы. Более того, работа по подготовке законопроекта, "осуществляемая в условиях широкой гласности, с
участием многих лиц и коллективов", составляет наиболее существенную ее часть, так как именно на данном этапе закладываются основы будущего закона. Внесение же законопроекта в законодательный орган является завершающим действием в этой деятельности.
Трудно не согласиться с тем, что этап подготовки законопроекта образуют действия, непосредственно направленные на создание закона. От них во многом зависит его качество, эффективность применения, социальная значимость. Вместе с тем очевидно, что как по характеру, так и по функциональному назначению указанные действия существенно отличаются от действий, которые совершаются непосредственно при внесении законопроекта в законодательный орган. Подготовка законопроекта, в ходе которой "нарабатываются" материалы для последующих этапов законотворческой деятельности парламента, служит лишь основой для реализации субъектом своего права законодательной инициативы; она призвана содействовать осуществлению им данного права, создавая для этого необходимые предпосылки. Различие состоит и в том, что действия, обеспечивающие реализацию права законодательной инициативы и подготовку проекта закона, выполняются разным субъектным составом. Внести проект в парламент может только специально на то уполномоченное лицо (орган), тогда как круг субъектов, готовящих законопроект, не определен, он часто включает в себя также лиц, которые не обладают правом законодательной инициативы. И даже в том случае, когда разработка проекта проводится лицом, обладающим таким правом, внесение его на рассмотрение законодательного органа может быть "доверено" другому субъекту права законодательной инициативы, который вносит проект от своего имени. Следует к тому же иметь в виду, что, являясь одной из стадий законодательного процесса, законодательная инициатива должна осуществляться строго в рамках процессуально-правовых отношений, обязательным субъектом которых выступает законодательный орган. А это означает, что начало реализации законодательной инициативы сопряжено лишь с вступлением в отношения по осуществлению законотворческой деятельности законодательного органа, т.е. оно имеет место с того момента, когда проект уже представлен на его рассмотрение.