В юридической науке возникли разногласия по поводу продолжительности исследуемой стадии законодательного процесса. Высказывается суждение, что стадия законодательной инициативы заканчивается принятием решения о направлении законопроекта на предварительное рассмотрение вспомогательными подразделениями законодательного органа. Некоторые авторы относят предварительное рассмотрение законопроекта к самостоятельной стадии законодательного процесса, которая необходимо следует за официальным внесением законопроекта в законодательный орган. Думается, что в указанных случаях неоправданно сужаются рамки законодательной инициативы. С точки зрения Абрамовой А.И., логическим завершением данной стадии следует считать включение законопроекта в повестку дня очередной сессии законодательного органа. 1
5.2 Законодательная инициатива Президента России
Анализируя право законодательной инициативы Президента, можно согласиться с мнением профессора С.А. Авакьяна, который приводит следующие доводы.
Во-первых, Президент по Конституции РФ обеспечивает согласованное функционирование и взаимодействие всех органов государственной власти (ст. 80). И если он вносит законопроект от своего имени, то тем самым оказывает давление на другие органы, вынуждая их согласиться с его вариантом понимания проблемы, ставшей предметом законодательной инициативы.
Во-вторых, он должен подписывать и обнародовать законы. На данном этапе они получают его оценку. Внося законопроект, он освобождает себя от последующего выполнения функции наложения вето.
В-третьих, Президент при желании может поручить Правительству осуществление права законодательной инициативы, поскольку по российской Конституции оно полностью зависит от Президента. Кстати, это позволит избежать возможной конфронтации Президента и Правительства, например, когда оно (Правительство) не согласно с президентским законопроектом или когда отказывается дать положительное заключение по финансово-экономическим аспектам законопроекта.1
Так как законодательная инициатива Президента имеет особую значимость, процесс подготовки законопроектов, планируемых к внесению главой государства, определен специальным Положением о порядке взаимодействия Президента Российской Федерации с палатами Федерального Собрания Российской Федерации в законотворческом процессе, утв. Указом Президента РФ от 13 апреля 1996 г. N 549. Разработкой таких законопроектов занимаются подразделения Администрации Президента.
5.3 Законодательная инициатива Совета Федерации
Решение выступить с законодательной инициативой принимается Советом Федерации на его заседании и обязательно должно получить поддержку большинства членов палаты (ст. 140 - 143 Регламента Совета Федерации). Этим повышается ответственность палаты за принимаемое решение.2
Сопровождение законодательных инициатив Совета Федерации при их
рассмотрении Думой обеспечивается участием его представителей в законодательном процессе. Возможными формами такого участия могут быть: разъяснение положений внесенного в порядке реализации законодательной инициативы законопроекта; обоснование необходимости принятия проекта в качестве закона; отстаивание позиций Совета Федерации по данному законопроекту и др.
Совет Федерации поручает разработку законопроекта одному или нескольким комитетам палаты, к ведению которых относится данный вопрос.
На рассмотрение Совета Федерации вместе с текстом законопроекта необходимо представить:
а) обоснование необходимости принятия закона с развернутой характеристикой законопроекта, его целей и основных положений, его места в системе действующего законодательства, финансово-экономическое обоснование (если требуются дополнительные затраты), а также прогноз социально-экономических и политических последствий его принятия. Законопроекты, предусматривающие расходы из федерального бюджета, вносятся на рассмотрение палаты только при наличии заключения Правительства РФ;
б) перечень законодательных актов, которые требуется отменить, изменить или дополнить при принятии данного закона, а также предложения о разработке нормативных актов, которые необходимы для реализации этого закона.1
Подготовка названных документов ложится на соответствующий комитет Совета Федерации.
5.4 Законодательная инициатива членов Совета Федерации
Что касается членов Совета Федерации, то ст. 104 Конституции не исключает возможности внесения законопроектов по одному и тому же вопросу
различными органами и лицами (законодательный орган субъекта Федерации;
член палаты - представитель законодательного органа субъекта; член палаты - представитель исполнительного органа субъекта) одного и того же субъекта РФ, но с разными подходами, возможно, даже противоречащими друг другу.
5.5 Законодательная инициатива депутатов Государственной Думы
Согласно ст. 104 Конституции РФ правом законодательной инициативы также обладают депутаты Государственной Думы. Депутаты, несомненно, должны обладать этим правом, ввиду того что они как представители народа хорошо знакомы с проблемами общества (по крайней мере должны быть знакомы) и для их преодоления могли бы предложить пути их разрешения.
Поэтому нельзя согласиться с мнением о том, что депутаты не должны быть субъектами права законодательной инициативы, т.к. они должны иметь только право голосовать "за" или "против" законопроекта, подготовленного специалистами.1
5.6 Законодательная инициатива Правительства Российской Федерации
1 февраля 2000 г. Правительство своим Постановлением N 93 образовало Комиссию по законопроектной деятельности для обеспечения взаимодействия с палатами Федерального Собрания и совершенствования законопроектной деятельности Правительства.
Основные задачи данной Комиссии:
а) повышение качества законопроектной работы, осуществляемой федеральными органами исполнительной власти;
б) формирование позиции Правительства РФ по законопроектам, рассматриваемым палатами Федерального Собрания;
в) обеспечение взаимодействия в законодательном процессе Правительства РФ с другими субъектами права законодательной инициативы, а также согласование с ними планов и программ законопроектной деятельности;
г) обеспечение участия субъектов РФ в законопроектной деятельности Правительства.1
Для решения указанных задач Комиссия:
а) предварительно рассматривает законопроекты, вносимые на заседания
Правительства РФ;
б) разрабатывает предложения о совершенствовании порядка осуществления Правительством права законодательной инициативы;
в) рассматривает перспективные и текущие планы законопроектной деятельности Правительства;
г) обеспечивает согласованные действия заинтересованных федеральных органов исполнительной власти, связанные с формированием и реализацией планов и программ законопроектной деятельности Правительства;
д) вносит предложения о приоритетных направлениях законодательной деятельности Правительства РФ, прослеживает ход подготовки проектов законодательных актов, вносимых Правительством в Государственную Думу, а также предложения и рекомендации о совершенствовании процесса подготовки законопроектов;
е) заслушивает статс-секретарей - заместителей (первых заместителей) руководителей федеральных органов исполнительной власти и других должностных лиц, ответственных за подготовку законопроектов, а также
официальных и специальных представителей Правительства РФ о деятельности по представлению в палатах Федерального Собрания согласованной позиции Правительства;
ж) рассматривает предложения Правительства о подписании федеральных законов, представляемых Президенту РФ. Решения, принимаемые Комиссией по вопросам ее ведения, обязательны для всех федеральных органов исполнительной власти. Организационно-техническое и информационно-аналитическое обеспечение деятельности Комиссии осуществляет Аппарат Правительства РФ.
Наделение субъектов Федерации в лице их представительных органов правом законодательной инициативы позволяет им действенно реагировать на ту или иную ситуацию, складывающуюся в стране, и в определенном смысле управлять ею. Это имеет особое значение для тех случаев, когда вопросы, нуждающиеся в регламентации, находятся за пределами правового регулирования собственно субъекта Федерации и не могут быть нормативно разрешены непосредственно им. Ведь нормотворческая деятельность субъектов Федерации является гарантом оптимального государственного управления, так как именно государственные органы субъектов Федерации максимально близки к гражданам, наилучшим образом знают проблемы региона, что позволяет принять наиболее эффективное правотворческое решение.
К сожалению, в настоящее время субъект Российской Федерации не в полной мере реализует свое право на участие в федеральном правотворчестве. Ни в Конституции РФ, ни в регламентах палат Федерального Собрания РФ, не говоря уже о нормативных правовых актах субъектов РФ, нет четкой регламентации порядка участия субъектов РФ в осуществлении права законодательной инициативы на федеральном уровне. Как следствие - остаточно еще сохраняется тенденция децентрализации правового регулирования, когда субъект Федерации стремится в первую очередь издавать свои собственные законы и иные нормативные правовые акты