Глава 10. Роль Президента Российской Федерации в законодательном процессе, промульгация закона
Важная роль в законодательном процессе принадлежит Президенту РФ. Специфику форм его участия в законодательном процессе предопределяет особенность конституционного статуса Президента РФ как главы государства.
Полномочия Президента в законодательном процессе можно разделить на так называемые общие и специальные полномочия. К первым (общим) относятся право Президента вносить в парламент законопроекты в порядке законодательной инициативы, а также полномочия по участию в рассмотрении законопроекта путем присутствия на заседаниях палат, внесения поправок к законопроектам и др. Вторая группа полномочий Президента как участника законодательного процесса включает его исключительные права, определяемые статусом главы государства. Этими правами не наделен больше ни один субъект законодательного процесса. К ним относятся право Президента по подписанию и обнародованию федеральных законов, принятых палатами парламента, и право отклонять принятый Федеральным Собранием закон (право президентского вето).
Участие Президента в законодательном процессе заключается в следующих действиях:
а) внесение законопроекта о праве законодательной инициативы;
б) возможность постоянного участия в процессе законотворчества при обсуждении закона в палатах Федерального Собрания или в согласительных комиссиях;
в) подписание и обнародование закона в соответствии с ч. 1 и 2 ст. 107 Конституции России;
г) отклонение федерального закона (президентское вето) в соответствии с ч. 3 ст. 107 Конституции.1
Законодательная инициатива Президента и его участие в обсуждении законов в палатах Федерального Собрания уже рассматривались. В данном разделе речь пойдет о процедуре подписания и обнародования Президентом закона, а также о порядке наложения президентского вето.
Эта стадия законодательного процесса предусмотрена большинством конституций современных государств. Как правило, в зарубежных странах она называется промульгацией закона главой государства: "Промульгация включает несколько элементов: удостоверение закона и того факта, что он принят по данной процедуре, подписание закона, распоряжение о его опубликовании и исполнении". Только после промульгации закон, как правило, обретает обязательную силу.1
Глава государства имеет право не подписывать закон - это его право вето ("вето" в переводе с латинского означает "запрещаю"). Понятие "вето Президента" трактуется в юридической литературе как его "право отклонить закон, принятый парламентом, но не вступивший в силу". Президентское вето в теоретическом плане рассматривается также как один из элементов сдержек и противовесов, необходимых для реализации принципа разделения властей. Практика законотворчества большинства стран показывает, что право вето является мощным средством воздействия исполнительной власти на законодательную. 2
В Российской Федерации подписание и обнародование принятого федерального закона является конституционным полномочием Президента страны.
В соответствии с Конституцией после одобрения Советом Федерации федерального закона последний в течение пяти дней направляется Советом Федерации Президенту. Президенту направляются и те принятые
Советом Федерации в четырнадцатидневный срок. Федеральные конституционные законы подлежат обязательному подписанию главой государства (ст. 108 Конституции); Президент не вправе отклонить их как обычные федеральные законы (ч. 3 ст. 107 Конституции).
Согласно ч. 3 ст. 107 Конституции РФ если Президент в течение четырнадцати дней с момента поступления к нему федерального закона отклонит его, то Государственная Дума и Совет Федерации в установленном Конституцией порядке вновь рассматривают данный закон. Процедура повторного рассмотрения законов, отклоненных Президентом, описана в следующем разделе.
Конституция РФ 1993 г. не указывает перечня оснований для отклонения. Однако Президент, возвращая закон, обосновывает в своем письме причины такого решения, называя мотивы отклонения закона. В случае отклонения федерального закона Президент предлагает свои замечания или предложения, которые могут касаться федерального закона в целом или его отдельных разделов, глав, статей.
В Постановлении Конституционного Суда РФ по делу о толковании отдельных положений ст. 107 Конституции РФ от 22 апреля 1996 г. говорится, что отклонение федерального закона Президентом, предусмотренное ч. 3 ст. 107 Конституции, означает принятое в течение четырнадцати дней с момента получения закона решение главы государства об отказе в его подписании (вето) с указанием мотивов такого отказа.1
Анализ практики отклонения федеральных законов Президентом России позволяет выделить следующие основания 2:
вторжение в компетенцию субъектов Федерации;
отступление от конституционных принципов организации государственной власти;
нарушение единства экономического пространства;
несоблюдение конституционных прав и свобод граждан;
нарушение конституционных основ федерализма;
несоответствие основам финансовой политики;
ограничение полномочий Президента и Правительства России;
нарушение прав субъектов законодательной инициативы;
несоблюдение положений Конституции о финансовом обеспечении законопроектов;
нарушение конституционного принципа независимости судей и полномочий судебной власти;
превышение парламентом контрольных полномочий;
вторжение парламента в компетенцию Президента и Правительства как основание отклонения федеральных законов.
Кроме указанных оснований, практика наложения президентского вето позволяет определить следующие правовые дефекты:
слабая юридическая проработка федеральных законов;
противоречия нового закона действующему законодательству;
ненормативность положений закона;
несоответствие федерального закона основным правилам законодательной техники;
отсылочный характер положений федерального закона;
нарушение процедуры рассмотрения закона в последующих чтениях.
В последнее время большое значение при отклонении Президентом РФ федеральных законов имеют и политические причины. В этом случае несогласие Президента проявляется, как правило, в перечислении многочисленных юридико-технических недостатков федерального закона.1
Конституция 1993 г. достаточно подробно регламентирует право президентского вето.
В Постановлении Конституционного Суда от 6 апреля 1998 г. говорится, что Президент не наделен правом оценивать конституционность нормативного акта, а может лишь обратиться в Конституционный Суд с запросом. Но при этом акт должен быть подписан Президентом, т.к. в противном случае в соответствии с Федеральным конституционным законом "О Конституционном Суде Российской Федерации" данный орган не может осуществлять предварительный контроль законов, т.е. до того, как они вступят в силу (пока они не подписаны Президентом и не обнародованы).1
Глава 11. Повторное рассмотрение законов, отклоненных Президентом
При отклонении Президентом федеральных законов Совет Федерации, как и Государственная Дума, рассматривает их повторно по следующей процедуре. Вместе с текстом федерального закона, ранее отклоненного Президентом и затем повторно рассмотренного Государственной Думой, на имя Председателя Совета Федерации, в соответствии со ст. 116 Регламента Совета Федерации, поступают следующие документы:
постановление Государственной Думы о повторном рассмотрении федерального закона;
письмо Президента России;
стенограмма заседания Государственной Думы, на котором повторно рассматривался отклоненный Президентом федеральный закон;
заключение комитета (комитетов) Государственной Думы на письмо Президента страны.
Если при повторном рассмотрении Государственной Думой федерального закона, отклоненного Президентом РФ, он принят в новой редакции, то федеральный закон рассматривается Советом Федерации как вновь принятый.
Нужно отметить, что комитет (комитеты) Совета Федерации, который ранее давал заключение по этому федеральному закону, рассматривает высказанные в письме Президента замечания и сам текст закона, одобренного Государственной Думой при повторном рассмотрении, и дает по нему повторное заключение.
Регламент Государственной Думы строго определяет срок рассмотрения мотивов отказа Президента - 10 дней, после чего комитет должен выдать свое заключение и рекомендовать Государственной Думе один из следующих вариантов решения:
а) принять федеральный закон в редакции, предложенной Президентом РФ;
б) согласиться с мотивами решения Президента и снять федеральный закон с дальнейшего рассмотрения Государственной Думой;
в) принять федеральный закон с учетом предложений Президента;
г) создать специальную комиссию для преодоления возникших разногласий и предложить Президенту (а при необходимости и Совету Федерации) направить своих представителей;
д) одобрить федеральный закон в ранее принятой редакции.
Статья 119 Регламента СФ определяет, что при повторном рассмотрении федерального закона, отклоненного Президентом и одобренного Государственной Думой в ранее принятой редакции, Совет Федерации принимает решение либо поставить на голосование вопрос об одобрении федерального закона в ранее принятой редакции, либо провести обсуждение федерального закона.