Специальные нормы, регулирующие финансовый контроль в муниципальных образованиях, предусмотрены Федеральным законом от 06.10.2003 №131 –ФЗ «Об общих принципах местного самоуправления в РФ», Бюджетным кодексом РФ.
Право законодательных органов на создание собственных контрольных органов для проведения внешнего аудита бюджета закреплено п.2 ст.265 Бюджетного кодекса РФ.
Законодательство РФ и, в первую очередь, Бюджетный кодекс РФ (далее БК РФ) в ст. 157, 265 четко определяет, что контрольно-счетные органы муниципальных образований создаются законодательными (представительными) органами муниципальных образований для осуществления контроля за исполнением бюджетов, подготовки заключения на годовой отчет об исполнении бюджетов, проведения экспертизы проектов указанных бюджетов, долгосрочных целевых программ и иных правовых актов бюджетного законодательства.
Согласно п.3 ст. 157 БК РФ полномочия органов государственного финансового контроля, созданного законодательным органом, определяются законом (муниципальным правовым актом представительного органа муниципального образования).
В настоящее время бюджетно-финансовый контроль в муниципальных образованиях находится в процессе становления. Как правило, права и обязанности муниципальных контрольно-счетных органов не закреплены на законодательном уровне.
Можно констатировать, что целостная система финансового контроля в муниципальных образованиях еще не сложилась, хотя ее основные элементы уже имеются. Муниципальные контрольно-счетные органы действуют разрозненно, механизмы координации их деятельности на областном уровне отсутствуют, слаба нормативно-правовая база их деятельности.[4]
Устав Муниципального образования, Положение о бюджетном процессе муниципального образования, Положение о контрольно-счетном органе муниципального образования, иные нормативные акты в финансово-бюджетной сфере являются основной нормативно-правовой базой для осуществления деятельности органами муниципального финансового контроля.
Данные нормативно-правовые акты определяют место и роль контрольно-счетных органов в системе органов местного самоуправления муниципального образования, правовое положение контрольно-счетных органов, его полномочия как непосредственного участника бюджетного процесса, поэтому при создании контрольного органа необходимо внимательно подойти к вопросу о содержании указанных актов.
Порядок формирования контрольно-счетных органов, его правомочия, обязательно должны быть регламентированы Уставом муниципального образования, Положением о контрольно-счетном органе муниципального образования, Положением о бюджетном процессе муниципального образования. Правовые нормы, содержащиеся в них, должны быть едины и направлены на развитие норм БК РФ и ФЗ №131-ФЗ.
В Положении об организации бюджетного процесса на территории муниципального образования, контрольный орган муниципального образования должен быть определен в качестве участника бюджетного процесса с обязательным закреплением его полномочий. Кроме того в нем должны быть закреплены обязанности представительного органа местного самоуправления, исполнительных органов местного самоуправления, связанные с направлением проекта бюджета в контрольный орган муниципального образования для проведения экспертизы проекта бюджета с целью оценки обоснованности доходных и расходных статей, размера дефицита проекта бюджета муниципального образования при рассмотрении и утверждении проекта решения о бюджете муниципального образования.
Таким образом, единственно верным и оптимальным способом закрепления правовых основ деятельности контрольно-счетной палаты является включение в конституцию (устав) субъекта РФ отдельной главы. Только таким путем будет дополнительно подтвержден ее статус как органа государственной власти не входящего ни в одну из трех ветвей власти, постоянно действующего и обладающего организационной и функциональной независимостью.[5]
II Полномочия и организационные принципы деятельности контрольно-счетных органов субъектов Российской Федерации
2.1 Полномочия контрольно-счетных органов
Контрольно-счетные органы в субъектах РФ – это постоянно действующие органы государственного финансового контроля, образуемые законодательными (представительными) собраниями субъектов Российской Федерации. Статус контрольно-счетных органов определяется при их создании: они учреждаются либо как самостоятельные юридические лица, либо в качестве структурных подразделений создающих их законодательных (представительных) органов государственной власти.
Деятельность контрольно-счетных органов осуществляется исключительно на основании соответствующего субфедерального Закона и в полном соответствии с действующим законодательством Российской Федерации и конкретного субъекта РФ. Именно принятые в субъектах РФ законы определяют задачи, решаемые контрольно-счетными органами, выполняемые ими функции, основные права и обязанности, организацию и порядок их деятельности. Системный подход означает, что организация планирования и фактическое осуществление контрольно-ревизионной деятельности происходит в тесной связи с текущей экономической и законодательной ситуацией в субъекте РФ, что проведение контрольных мероприятий осуществляется во взаимодействии с др. контрольно-финансовыми службами, с которыми контрольно-счетные органы подписывают договоры и соглашения о взаимодействии.[6]
Задачами контрольно-счетных органов РФ являются:
1) организация и осуществление контроля за своевременным исполнением доходных и расходных статей федерального бюджета и бюджетов федеральных внебюджетных фондов по объемам, структуре и целевому назначению;
2) определение эффективности и целесообразности расходов государственных средств и использования федеральной собственности;
3) оценка обоснованности доходных и расходных статей проектов федерального бюджета и бюджетов федеральных вне бюджетных фондов;
4) финансовая экспертиза проектов федеральных законов, нормативных правовых актов федеральных органов государственной власти, предусматривающих расходы, покрываемые за счет средств федерального бюджета, или влияющих на формирование и исполнение федерального бюджета и бюджетов федеральных внебюджетных фондов;
5) анализ выявленных отклонений от установленных показателей федерального бюджета и бюджетов федеральных вне бюджетных фондов и подготовка предложений, направленных на их устранение, а также на совершенствование бюджетного процесса в целом;
6) контроль за законностью и своевременностью движения средств федерального бюджета и средств федеральных внебюджетных фондов в Центральном банке РФ, уполномоченных кредитных организациях;
7) регулярное представление Совету Федерации и Государственной Думе информации о ходе исполнения федерального бюджета и результатах проводимых контрольных мероприятий.[7]
Контрольно-счетные органы РФ осуществляют контрольно-ревизионную, экспертно-аналитическую, информационную и другие виды деятельности, обеспечивает единую систему контроля за исполнением федерального бюджета и бюджетов федеральных внебюджетных фондов. С этой целью контрольно-счетные органы РФ обеспечивают:
1. Организацию и проведение оперативного контроля за исполнением федерального бюджета в отчетном году;
2. Проведение комплексных ревизий и тематических проверок по отдельным разделам и статьям федерального бюджета, бюджетов федеральных внебюджетных фондов;
3. Экспертизу проектов федерального бюджета, законов и других нормативных правовых актов, международных договоров Российской Федерации, федеральных про грамм и других документов, затрагивающих вопросы федерального бюджета и финансов РФ;
4. Анализ и исследование нарушений и отклонений в бюджетном процессе, подготовку и внесение в Совет Федерации и Государственную Думу предложений по их уст ранению, а также по совершенствованию бюджетного законодательства в целом;
5.Подготовку и представление заключений в Совет Федерации и Государственную Думу по исполнению федерального бюджета и бюджетов федеральных внебюджетных фондов в отчетном году;
6. Подготовку и представление заключений и ответов на запросы органов государственной власти РФ.
Контрольные полномочия контрольно-счетных органов РФ распространяются:
1) на государственные органы и учреждения в РФ, на федеральные внебюджетные фонды;
2) на органы местного самоуправления, предприятия, организации, финансово-кредитные организации, их объединении, если они получают, перечисляют, используют средства из федерального бюджета или используют федеральную собственность либо управляют ею, а также имеют предоставленные федеральным законодательством или федеральными органами государственной власти налоговые, таможенные и другие льготы и преимущества.[8]
На деятельность негосударственных некоммерческих организаций контрольные полномочия распространяются в части, связанной с получением, перечислением или использованием ими средств федерального бюджета, использованием федеральной собственности и управлением ею, а также в части предоставленных федеральным законодательством или федеральными органами государственной власти налоговых, таможенных и других льгот и преимуществ.