Направленные (по мнению А.В. Земсковой и Ю.В. Земскова) на обеспечение миграционной привлекательности Российской Федерации и формирование качественно нового административно-правового механизма учета иностранных граждан и лиц без гражданства, имеют ряд негативных моментов.[8]
Так, во-первых, вводя понятие "место жительства иностранного гражданина или лица без гражданства в Российской Федерации", законодатель усложняет возможность толкования понятия "место жительства" для правоприменителей, в частности судей, вынужденных разграничивать "место жительства российского гражданина" и "место жительства иностранного гражданина или лица без гражданства".
Во-вторых, определение "место жительства иностранного гражданина или лица без гражданства представленное как жилое помещение, по адресу которого Иностранный гражданин или лицо без гражданства зарегистрированы в установленном порядке", на наш взгляд, неправомерно. В случае разделения жилых помещений на места жительства гражданина Российской Федерации и места жительства иных категорий граждан нарушается не только ст. 27 Конституции РФ, но и ст. 13 Всеобщей декларации прав и свобод человека, определяющая, что "каждый человек имеет право свободно передвигаться и выбирать себе место жительства в пределах каждого государства, имеет право покидать любую страну, включая свою собственную, а также имеет право возвращаться в свою страну обратно". Представляется, что право на свободу выбора места жительства вытекает не из национальной или государственной принадлежности индивида, а из его достоинства, связанного с идеей сущности человека. Не случайно Конституция РФ закрепляет данное право за каждым человеком, не выделяя отдельно правосубъектность гражданина, иностранца и лица без гражданства.
В настоящее время кроме отмеченных выше нормативных правовых актов понятие "место жительства" определено и в ст. 20 Гражданского кодекса РФ от 30 ноября 1994 г. (в ред. от 21 июля 2005 г.)[9] как место, где гражданин постоянно или преимущественно проживает в качестве собственника, по договору найма жилого помещения либо на иных законных основаниях.
Комментарий к Гражданскому кодексу РФ, как правило, разъясняет это положение следующим образом: "под местом преимущественного проживания понимается место, где гражданин проживает больше, чем в других местах, либо независимо от времени пребывания в других местах, когда он вынужден находиться там в силу сложившихся обстоятельств, выполняя свои трудовые повинности"; "при определении места жительства гражданина предполагается, что гражданин находится всегда в определенном месте независимо от того, что в данный момент или иной период времени он находится в другом месте".
Полагаем, что различие в подходах понимания "места жительства", обусловленное соответствующими акцентами в объекте правового регулирования различных отраслей права, содержит в себе риск возникновения противоречий в юридической практике. Сказанное обусловливает важность унификации конституционно-правового понимания категории "место жительства".
Обратимся к лингвистическому понятию данного определения. В Толковом словаре русского языка дается более широкое определение понятия "место жительства", чем закрепленное законодательством. В частности, там сказано следующее: "место жительства" - место постоянного проживания. Проживать - жить, пребывать где-нибудь, подразумевает свободное длительное проживание субъекта в определенном месте в отличие от принудительного нахождения в местах лишения свободы (колониях, тюрьмах, колониях-поселениях). Такое понимание более четко позволяет отграничить понятия "место жительство" и "место пребывания".[10]
Исходя из вышеизложенного, видится уместным внести изменения в российское законодательство, определив понятие "место жительства" как "место, где гражданин фактически постоянно проживает". Соответственно местом его пребывания является место временного проживания.
По своей сути регистрация по месту жительства или по месту временного пребывания - это способ контроля государства за расселением и передвижением граждан по территории Российской Федерации.
С фактической стороны регистрация представляет собой обязанности гражданина:
- встать на учет в адресной картотеке органов МВД России по месту жительства;
- сообщать о перемене месте жительства путем снятия с учета (для того, чтобы МВД России произвело соответствующие записи в адресной картотеке);
- вставать на учет в адресной картотеке органов МВД России по месту нового жительства (при перемене места жительства);
- при длительном (свыше 90 дней) оставлении своего места жительства регистрироваться по месту своего временного пребывания (в целях предоставления возможности органам МВД России отразить в адресной картотеке факт временного прибытия гражданина).
С формальной стороны регистрация по месту жительства выражается в виде отметки в паспорте гражданина Российской Федерации, а регистрация по месту временного пребывания - в виде свидетельства о регистрации по месту пребывания.
Статьей 3 Закона о праве граждан Российской Федерации на свободу передвижения установлена обязательность регистрации по месту жительства для всех граждан, которые постоянно либо преимущественно проживают в том или ином жилом помещении (общежитие, гостиница-приют, дом маневренного фонда, специальный дом для одиноких престарелых, дом-интернат для инвалидов, ветеранов и др.) в качестве собственника, по договору найма (поднайма), договору аренды либо на иных основаниях, предусмотренных законодательством Российской Федерации.
Кроме того, в соответствии с указанным Законом и Правилами регистрации граждан Российской Федерации обязаны регистрироваться по месту пребывания все граждане, которые прибыли для временного проживания в жилых помещениях, не являющихся местом их жительства, на срок свыше 90 дней. Они должны зарегистрироваться после истечения 90 дней со дня их приезда в жилые помещения для временного проживания в них. В качестве места пребывания может выступать гостиница, санаторий, дом отдыха, пансионат, кемпинг, туристская база, больница, другие подобные учреждения, а также жилое помещение, не являющееся местом жительства гражданина, в которых гражданин временно проживает.[11]
Кодекс Российской Федерации об административных правонарушениях в статье 19.15 предусматривает административную ответственность за проживание по месту жительства или месту пребывания без регистрации. За такие действия предусмотрено наказание в виде административного штрафа в размере от 15 до 25 МРОТ (от 1500 до 2500 руб.).
В то же время согласно законодательству Российской Федерации регистрация или отсутствие таковой не могут служить основанием ограничения или условием реализации прав и свобод граждан. Это прямо закреплено в статье 3 Закона о праве граждан Российской Федерации на свободу передвижения.
В частности, необходимо обратить внимание, что регистрация никак не связана с правом граждан на жилое помещение.
В связи с этим Верховный Суд Российской Федерации указал, что при рассмотрении дел, вытекающих из жилищных правоотношений, необходимо учитывать, что Конституция Российской Федерации предоставила каждому, кто законно находится на территории Российской Федерации, право свободно передвигаться, выбирать место пребывания и жительства, а также гарантировала право на жилище (ч. 1 ст. 27, ч. 1 ст. 40). Исходя из этих положений Конституции Российской Федерации, следует иметь в виду, что отсутствие прописки либо регистрации, заменившей институт прописки, само по себе не может служить основанием для ограничения прав и свобод человека, включая и право на жилище. При рассмотрении дел, связанных с признанием права пользования жилым помещением, необходимо учитывать, что данные, свидетельствующие о наличии или отсутствии прописки (регистрации), являются лишь одним из доказательств того, состоялось ли между нанимателем (собственником) жилого помещения, членами его семьи соглашение о вселении лица в занимаемое ими жилое помещение и на каких условиях.
Аналогичные положения содержит и Трудовой кодекс Российской Федерации[12] (ТК РФ). В соответствии со статьей 64 ТК РФ какое бы то ни было прямое или косвенное ограничение прав или установление прямых или косвенных преимуществ при заключении трудового договора в зависимости от места жительства (в том числе наличия или отсутствия регистрации по месту жительства или пребывания) не допускается.[13]
К сожалению, на практике отсутствие регистрации по месту жительства или регистрации по месту пребывания, как правило, является существенным препятствием в реализации прав и свобод человека и гражданина.
Место жительства - жилой дом, квартира, служебное жилое помещение, специализированные дома (общежитие, гостиница-приют, дом маневренного фонда, специальный дом для одиноких престарелых, дом-интернат для инвалидов, ветеранов и др.), а также иное жилое помещение, в котором гражданин постоянно или преимущественно проживает в качестве собственника по договору найма (поднайма), договору аренды либо на иных основаниях, предусмотренных законодательством Российской Федерации.