Данная работа предполагает рассмотрение института, стоящего во главе угла конституции любого демократического государства – “основные права и свободы человека и гражданина” и гарантий по защите этих прав и свобод Конституцией Российской Федерации.
Основной закон государства – Конституция, в первой своей главе “Основы конституционного строя” декларирует положение о том, что “Человек, его права и свободы являются высшей ценностью государства. Признание, соблюдение и защита прав и свобод человека и гражданина – обязанность государства”. Данное положение – одна из фундаментальных основ конституционного строя РФ. Понятием “высшая ценность” не определяется никакая другая основа конституционного строя.
Признание высшей ценности прав и свобод человека означает приоритет прав и свобод человека в деятельности всех органов государства, их ориентацию на эти права и свободы. Высшая ценность прав человека, во-первых, в выражении его свободы, во-вторых, права человека призваны служить ограничителем всевластия государства, препятствовать произволу государственных органов и должностных лиц, необоснованному вторжению государства в сферу личной свободы человека.
Правовое положение (статус) человека и гражданина в полном объеме характеризуется совокупностью прав, свобод и обязанностей, которыми он наделяется как субъект правоотношений, возникающих в процессе реализации норм всех отраслей права, и конституционное право выполняет особую роль в установлении правового положения человека и гражданина.
Закон о свободе передвижения гласит, что каждый, кто законно находится на территории России (граждане РФ, иностранцы, соблюдающие законодательство о въезде и выезде, а также лица без гражданства) имеют право свободно передвигаться и избирать место жительства (или временного пребывания).
Устанавливая общее правило свободного передвижения внутри России, закон вместе с тем ограничивает право свободного передвижения: в пограничной полосе; закрытых военных городках; закрытых административно-территориальных образованиях; зонах экологического бедствия; на территориях, где введено военное или чрезвычайно положение.
За пределами таких районов никакие ограничения свободы передвижения любым видом транспорта или пешком не допускаются.
Право на выбор места жительства составляет часть свободы самоопределения личности.
Таким образом, личные права и свободы человека и гражданина входят в состав основных прав и свобод. Они являются основополагающими для каждого человека, и каждый обладает ими от рождения, и поэтому они воспринимаются уже как естественные права.
В современном мире наличие пригодного для проживания жилища и реальное использование возможности свободно передвигаться, выбирать место пребывания и жительства относятся к числу основных факторов, стабилизирующих жизнь индивида и обеспечивающих его реальную свободу.
В ратифицированном Россией Международном пакте о гражданских и политических правах от 16 декабря 1966 г. в п. 1. ст. 12 записано, что право на жилище должно реализовываться при условии свободы выбора человеком места жительства.
Разработчики Конституции РФ 1993 г.[1] в своеобразной форме установили в ст. 27 право на свободное передвижение и в ст. 40 - право на жилище, связав право на свободу передвижения с выбором места пребывания и жительства и выделив в самостоятельную норму право на жилище. Правильность их понимания является предметом широкой научной и практической дискуссии. В юридической науке до сих пор бытуют различные мнения по их уяснению и применению.
Изначально кажущиеся относительно независимыми оба вышеназванных права в современный период все чаще при их реализации привязываются одно к другому. В основном это связанно с формой изложения установлений ст. 27 Конституции РФ, включающих в себя ряд последовательно возникающих, не одинаковых по содержанию, тесно взаимосвязанных правомочий не только право на свободное передвижение, на выбор места пребывания, но и право на выбор места жительства.
И право на жилище, и право на выбор места жительства изначально связаны с правом на свободу передвижения. Термин "передвижение", используемый в конституционной норме, является основополагающим, представляя собой комплекс мероприятий, связанных с переменой местонахождения субъекта (объекта). Он требует наличия сил либо средств мобильности, транспортировки. Иными словами, в своем объективном выражении передвижение - это прежде всего определенный пространственный и временной процесс. В самом широком смысле он представляет собой искусство передвигаться и организовывать свою деятельность, рациональными способами используя по возможности наиболее эффективные средства. В узком смысле передвижение есть не что иное, как перемещение из одного места в другое. Процесс передвижения включает в себя определение точного места назначения; выбор способа и средств перемещения; выяснение необходимых ресурсов и источников их обеспечения. Кроме того, передвижение можно определить как способ достижения цели путем перемещения в пространстве в определенной последовательности.[2]
Таким образом, термин "передвижение", употребляемый в словосочетании "свобода передвижения", выступает самостоятельным элементом и занимает обусловленное место, указывая, на какую область общественных отношений распространяется свобода.
По нашему мнению, свобода передвижения предполагает два различных по своему смыслу права личности: право на свободу передвижения в относительно связанное с ним право на выбор места жительства и места пребывания. Право на свободу передвижения, в свою очередь, можно подразделить на возможность свободно выезжать за пределы государства и возможность беспрепятственно возвращаться обратно. Соответственно право на выбор места жительства и места пребывания состоит из двух основных элементов: возможности выбора места жительства и возможности выбора места пребывания.
Право на выбор места жительства составляет часть свободы самоопределения личности. Органы государственной власти правомочны лишь на регистрацию результатов акта свободного волеизъявления гражданина при выборе места жительства. Именно поэтому регистрационный учет не может носить разрешительного характера и служить основанием для ограничения права гражданина на выбор места жительства.
Реализация конституционного права на выбор места жительства не может ставиться в зависимость от уплаты или неуплаты каких-либо налогов и сборов, поскольку основное право граждан РФ гарантируется Конституцией РФ без каких-либо условий финансового характера. Следовательно, отказ в регистрации в связи невыполнением гражданином обязанностей по уплате налогов и иных сборов противоречит Конституции РФ.[3]
Однако практика показывает, что правоприменители усматривают в ст. 27 Конституции РФ лишь два предписания: первое устанавливает возможность свободно передвигаться по территории Российской Федерации, выбирать место пребывания и жительства, второе - возможность свободно выезжать за пределы Российской Федерации и беспрепятственно возвращаться обратно.
После принятия ряда решений Конституционного Суда РФ5 и четко определенных Федеральным законом "О порядке выезда из Российской Федерации и въезда в Российскую Федерацию" от 15 августа 1996 г. (в ред. от 18 июля 2006 г.)[4] условий реализации возможности въезда в Российскую Федерацию и выезда из Российской Федерации второе установление в настоящее время не является предметом широких дискуссий, тогда как первое по-прежнему находится в центре научных споров.
В целом содержание возможности свободно передвигаться по территории Российской Федерации, выбирать место пребывания и жительства раскрывает ряд взаимосвязанных, но не однозначных по сути нормативно-правовых актов.
Так, Закон РФ "О праве граждан Российской Федерации на свободу передвижения, выбор места пребывания и жительства в пределах Российской Федерации" от 25 июня 1993 г. (в ред. от 18 июля 2006 г.)[5], регулирующий порядок передвижения по территории Российской Федерации, в ст. 2 закрепляет понятие "место жительства" определяя в качестве такового жилой дом, квартиру, жилое служебное помещение, специализированные дома (общежитие, гостиница-приют, дом маневренного фонда, специальный дом для одиноких престарелых, дом-интернат для инвалидов, ветеранов и др.), а также иные жилые помещения, в которых гражданин постоянно или преимущественно проживает в качестве собственника, по договору найма (поднайма), договору аренды либо на иных основаниях, предусмотренных законодательством Российской Федерации.
В постановлениях Правительства РФ «Правила регистрации и снятия граждан Российской Федерации с регистрационного учета по месту пребывания и по месту жительства в пределах Российской Федерации» и «Перечень должностных лиц, ответственных за регистрацию» от 17 июля 1995 г. дается аналогичное определение того, что следует понимать под местом жительства. При этом среди обстоятельств, обязательных для регистрации по месту жительства, выделяют:
- наличие права собственности на данное жилое помещение;
- наличие договора найма (поднайма),
- наличие договора социального найма,
- наличие договора аренды,
- иных основаниях, предусмотренных законодательством Российской Федерации.
Новеллой в данном вопросе явились Федеральный закон "О миграционном учете иностранных граждан и лиц без гражданства в Российской Федерации"[6] от 18 июля 2006 г., вступивший в действие с 15 января 2007 г. и определивший оригинальные формы государственного регулирования миграционных процессов, а также принятое в соответствии с ним постановление "О порядке осуществления миграционного учета иностранных граждан и лиц без гражданства в Российской Федерации"[7] от 15 января 2007 г.