Впервые о необходимости проведения комплексной реформы механизма финансирования бюджетных учреждений было заявлено в Бюджетном послании Президента РФ Федеральному Собранию РФ на 2001 г. В частности, в качестве программного тезиса стало положение о том, что выделение денежных средств из бюджета на учреждения социальной сферы должно осуществляться таким образом, чтобы размер бюджетных расходов прямо зависел от конечного результата деятельности каждого такого учреждения. Политическая воля, выраженная в указанном документе, определила начало перехода от сметно-бюджетного финансирования к системе выделения бюджетных средств пропорционально общественно полезному результату деятельности организаций-бюджетополучателей.
Поэтапная реформа системы высшего профессионального образования, предполагающая плавный переход к новым формам деятельности до 2025 г.[21], имеет вполне четкие цели в области бюджетного финансирования. Так, в тексте Национальной доктрины образования в РФ содержится календарный план мероприятий, направленных на повышение эффективности государственных расходов, предназначенных для финансирования образовательных учреждений. Правительство РФ назвало три основных этапа видоизменения финансовой базы образовательных учреждений.
Первый этап (до 2004 г.) предполагал, что темпы роста бюджетных средств должны быть опережающими по отношению к темпам роста общего объема расходной части бюджета. Кроме того, планировалось расширить возможности привлечения в сферу образования средств из бюджетов семей и других внебюджетных источников.
На втором этапе (до 2010 г.) следовало обеспечить темпы роста объемов бюджетного финансирования образования в соответствии с темпами роста ВВП. Дополнительный объем финансовых средств будет поступать из семейных бюджетов и средств предприятий.
На третьем этапе (до 2025 г.) при сохранении темпов роста бюджетного финансирования планируется дальнейшее увеличение поступления в систему образования финансовых средств из различных внебюджетных источников.
Оценивая результаты периода 2000 - 2009 гг., можно сказать, что в целом количественные показатели бюджетных расходов, направляемых на содержание высших учебных заведений, значительно возросли. Однако, несмотря на общее увеличение расходов, финансовая политика государства в отношении учреждений высшего профессионального образования неуклонно формировала новые принципы.
Анализ текстов ежегодных бюджетных посланий Президента РФ за период 2000 - 2009 гг. иллюстрирует основные этапы формирования государственной политики в области финансового обеспечения бюджетных учреждений социальной сферы, в том числе учреждений высшего профессионального образования.
Итак, в 2001 г. была обозначена необходимость ускорения внедрения контрактных форм финансирования учреждений социальной сферы по принципу: деньги выделяются организации не потому, что она существует, а в зависимости от результатов ее работы[22].
В Послании 2002 г. констатировалась неэффективность существующего механизма финансирования отдельных направлений бюджетных расходов, в частности финансирования бюджетных учреждений. И вновь отмечалась необходимость перехода от традиционного финансирования потребностей бюджетных учреждений к реструктуризации этого сектора на основе использования новых организационно-правовых форм и механизмов финансирования, обеспечивающих заинтересованность государственных органов и бюджетных учреждений в повышении качества предоставляемых услуг, а также в разумной экономии средств[23].
В следующем 2003 г. вопросы реформирования системы образования приобретают усиленное звучание. Так, планируется, что подготовка специалистов с высшим профессиональным образованием должна быть сконцентрирована в основном на федеральном уровне, а расходы федерального бюджета на эти цели должны планироваться с учетом прогнозов потребности в соответствующих специалистах на различных рынках труда. Одним из направлений оптимизации сети вузов провозглашается объединение их в комплексы университетского типа, включающие в себя образовательные учреждения различного уровня образования[24].
Программа развития бюджетной политики на 2007 г. в сфере финансирования бюджетных учреждений определила необходимость внесения изменений в бюджетное законодательство, предусматривающих возможность финансирования бюджетных учреждений на основе государственных заданий, расширение прав учреждений в сфере самостоятельного распоряжения выделенными бюджетными средствами, а также введения модели среднесрочного бюджетирования, ориентированного на результаты[25].
В марте 2007 г. впервые было провозглашено Бюджетное послание, рассчитанное на трехлетнюю перспективу, корреспондирующую с принципом среднесрочного бюджетного проектирования. В рамках обозначенного периода, а именно до 2010 г., планируется провести анализ эффективности всех расходов бюджета с точки зрения конечных целей социально-экономической политики, при условии обязательного соизмерения с этими целями достигнутых результатов. Кроме того, необходимо использовать такие финансовые механизмы, которые стимулируют бюджетные учреждения к повышению качества оказываемых ими услуг. Предлагается наделить главных распорядителей бюджетных средств полномочиями, позволяющими самостоятельно определять формы финансового обеспечения и способы предоставления государственных услуг, включая предоставление государственной услуги непосредственно бюджетным учреждением на основе государственного задания. При этом бюджетным учреждениям должно быть предоставлено право самостоятельно определять направления расходования средств для достижения показателей задания.
Правительству РФ следует принять меры по реализации системы нормативно-подушевого финансирования в сфере образования, а также начать работу по подготовке к преобразованию бюджетных учреждений в автономные учреждения в тех сферах предоставления социальных услуг, где это может создать существенные стимулы для повышения эффективности деятельности[26].
В числе действенных мер, изменяющих порядок финансирования бюджетных учреждений, следует отметить положения Бюджетного кодекса РФ.
Во-первых, деятельность бюджетных учреждений рассматривается как деятельность, осуществляемая преимущественно в рамках государственного (муниципального) задания (ст. 6 Бюджетного кодекса РФ[27]).
Во-вторых, в ближайшем будущем предполагается полная централизация средств, полученных бюджетными учреждениями, в том числе от оказываемых платных услуг, а также в качестве безвозмездных поступлений (п. 5 ст. 41 БК РФ). Совершенно очевидно, что данная норма, предполагающая лишение бюджетных учреждений определенной финансовой самостоятельности, может дестабилизировать деятельность многих учреждений, в том числе образовательных. Следует отметить, что за счет внебюджетных средств в настоящее время, в вузах в частности, финансируются многие научные исследования, работа творческих научных коллективов, издание необходимой учебной и научной литературы, осуществляется материальное стимулирование сотрудников и т.д.
Учитывая возможные негативные социальные последствия, законодатель предусмотрел вариант «мягкого» перехода к новым формам бюджетного взаимодействия. В соответствии с п. 11 ст. 5 Федерального закона от 26.04.2007 г. № 63-ФЗ момент введения в действие рассматриваемых положений отложен во времени до вступления в силу федерального закона, определяющего особенности использования бюджетными учреждениями средств от оказания платных услуг, безвозмездных поступлений от физических и юридических лиц, международных организаций и правительств иностранных государств, в том числе добровольных пожертвований, и средств от иной приносящей доход деятельности.
До тех пор пока указанный закон не принят и не вступил в действие, бюджетные учреждения вправе использовать на обеспечение своей деятельности полученные ими средства от оказания платных услуг, а также безвозмездные поступления на основании документа (генерального разрешения) главного распорядителя бюджетных средств, в котором указываются источники образования и направления использования указанных средств и устанавливающие их нормативно-правовые основания. Фактически осуществление операций с указанными средствами бюджетное учреждение проводит в установленном финансовым органом порядке в соответствии со сметой доходов и расходов.
Действующее бюджетное законодательство отражает общие тенденции государственной политики в области оптимизации системы бюджетных учреждений. За счет централизации финансовых ресурсов и установления более жесткого порядка бюджетного финансирования государство планирует повысить эффективность выполнения функций бюджетных учреждений. Распределение государственных заданий между бюджетными учреждениями на конкурсной основе должно создавать условия нормальной конкуренции между ними, а также стимулировать к поиску новых форм и способов осуществления деятельности. Одной из таких форм является конструкция автономного учреждения, предполагающая значительную свободу усмотрения в процессе распоряжения полученными доходами. В соответствии со ст. 2 Федерального закона от 03.11.2006 г. № 174-ФЗ «Об автономных учреждениях»[28], доходы автономного учреждения поступают в его самостоятельное распоряжение и используются им для достижения целей, ради которых оно создано.
Использование экономических методов воздействия на любую общественную систему способно оказывать серьезное, подчас решающее, влияние в смысле определения направления ее развития. Учитывая это, можно предположить, что именно меры финансово-правового регулирования являются в настоящее время наиболее действенными для ускорения процесса глобальной трансформации российской образовательной системы.