Решающее значение на ближайшие годы для судеб российской приватизации будет иметь Федеральный закон "О приватизации государственного и муниципального имущества" (далее - Федеральный закон о приватизации 2001 г.). Он без преувеличения знаменует качественно новый этап в осуществлении этого важнейшего мероприятия. Федеральный закон о приватизации 2001 г. обобщил лучшие достижения правового регулирования приватизации государственного и муниципального имущества, вобрал оправдавшие себя на практике правовые нормы из многих сотен актов различной юридической силы, изданных в последние 10 лет, о которых говорилось в начале работы.
Остановимся на отдельных положениях, показывающих значение названного Федерального закона для общей характеристики нормативно-правовой основы приватизации публичной собственности.
Немалое практическое значение имеет четкое закрепление сферы действия названного Федерального закона. В нее входят не только отношения, возникающие непосредственно при приватизации государственного и муниципального имущества, но также отношения, связанные с управлением этим имуществом.
Подобно Федеральному закону о приватизации 1997 г., Федеральный закон о приватизации 2001 г. не распространяется на отношения, возникающие при отчуждении: земли, за исключением отчуждения земельных участков, на которых расположены объекты недвижимости, в том числе имущественные комплексы; природных ресурсов; государственного и муниципального жилищного фонда; государственного и муниципального имущества, находящегося за пределами территории Российской Федерации; безвозмездно в собственность религиозных организаций для использования в соответствующих целях культовых зданий и сооружений с относящимися к ним земельными участками и иного находящегося в государственной или муниципальной собственности имущества религиозного назначения; государственными и муниципальными унитарными предприятиями, государственными и муниципальными учреждениями имущества, закрепленного за ними в хозяйственном ведении или оперативном управлении; государственного и муниципального имущества на основании судебного решения и некоторые другие. Отчуждение указанного государственного и муниципального имущества регулируется иными федеральными законами и принятыми в соответствии с ними нормативными правовыми актами.
Федеральный закон о приватизации 2001 г., наконец, структурировал законодательство Российской Федерации о приватизации, выделив в нем три среза: законодательство Российской Федерации; законодательство ее субъектов; в особом внимании нуждается третий срез - регулирование приватизации муниципального имущества. Оно осуществляется органами местного самоуправления самостоятельно, но в соответствии с законодательством Российской Федерации о приватизации.
Названный Федеральный закон четко разграничил полномочия различных органов государственной власти при проведении приватизации: Президента РФ, Государственной Думы и Правительства РФ.
Существенный вклад в создание нормативно-правовой основы приватизации внес Президент РФ, реализуя предоставленные ему V Съездом народных депутатов РФ дополнительные полномочия по изданию указов, равных по юридической силе законам.
Весомый вклад Правительства РФ в формирование нормативно-правовой основы приватизации. Так, постановлением от 4 сентября 1992 г. № 708 "О порядке приватизации и реорганизации предприятий и организаций агропромышленного комплекса" пакетом были утверждены три важнейших документа: положения о реорганизации колхозов, совхозов и приватизации государственных сельскохозяйственных предприятий; о приватизации предприятий по первичной переработке сельскохозяйственной продукции, рыбы, морепродуктов и предприятий по производственно-техническому обслуживанию и материально-техническому обеспечению агропромышленного комплекса; о реорганизации и приватизации государственно-кооперативных предприятий агропромышленного комплекса.
Обилием правотворчества отличался особый федеральный орган исполнительной власти по управлению государственным имуществом, который вначале именовался Государственным комитетом РФ по управлению государственным имуществом. Он, в частности, имел право разрабатывать и издавать нормативные акты, регулирующие процесс приватизации, и давать разъяснения о применении приватизационного законодательства.
Среди актов Госкомимущества России значительное место занимают нормативные документы, регулирующие переход права собственности на объекты приватизации от продавца к покупателю и управление приватизируемым имуществом.
Например, утверждены распоряжения Примерное положение об инвестиционных конкурсах (инвестиционных торгах) по продаже объектов приватизации, находящихся в государственной и муниципальной собственности, и от 23 ноября 1992 г. № 862-р Положение о порядке заключения договора о приобретении акций с группой работников предприятия, взявших на себя ответственность за выполнение плана приватизации и недопущение банкротства приватизируемого предприятия.
Иногда Государственный комитет, исходя из общенормативных указов Президента РФ, непосредственно сам определял специфику приватизации тех или иных объектов. Так, им издано распоряжение № 444-р "Об особенностях преобразования в акционерные общества и приватизации предприятий авиационного, морского, речного, автомобильного транспорта и дорожного хозяйства". Распоряжением № 725-р утверждено Положение о приватизации объектов ведомственной торговли и общественного питания, обслуживающих учреждения, предприятия и организации Федеральной службы лесного хозяйства России.
Естественно, Государственный комитет РФ широко использовал свои возможности по толкованию приватизационных законов, указов Президента РФ и постановлений Правительства РФ, также носившему нормативный характер. Например, издано распоряжение № 763-р "О некоторых вопросах применения Временных методических указаний по оценке стоимости объектов приватизации", утвержденных Указом Президента РФ от 29 января 1992 г. № 66. Эта практика продолжалась и позднее.
Министерства и ведомства, кроме актов, принимаемых совместно с федеральным органом по управлению государственным имуществом, издают приватизационные акты также самостоятельно. По необходимости это делают те из них, которые управляют подлежащими приватизации предприятиями.
Субъекты РФ в соответствии с федеральным законодательством принимают нормативные правовые акты - законы и другие, действие которых распространяется на приватизацию собственности соответствующего субъекта Федерации. Так, Московская городская Дума приняла Закон "О приватизации государственной и муниципальной собственности Москвы". Акты о приватизации муниципальной собственности принимают органы местного самоуправления. Такие же акты издает администрация подлежащих приватизации государственных и муниципальных предприятий.
Такова сложившаяся ныне нормативно-правовая основа приватизации государственной и муниципальной собственности. Общая оценка этой основы приводит к выводам о том, что: а) наиболее разветвленной является рассмотренная выше система нормативных правовых актов, сначала служившая основой приватизации государственных и муниципальных предприятий, а позднее – государственного и муниципального имущества в целом. Приватизационные нормы, издаваемые практически всеми государственными органами и органами местного самоуправления, "разбросаны" по всевозможным источникам - законам, указам, положениям, инструкциям и другим. Обеспечение доступности для изучения и безошибочной реализации диктует необходимость проведения их кодификации, предложения о которой уже давно высказываются специалистами. Предваряя кодификацию, появились учебники по приватизационному праву; б) все нормативные правовые акты, касающиеся приватизации, подразделяются на специально и в полном объеме предназначенные для регулирования процесса приватизации и те, в содержание которых вкраплены лишь отдельные приватизационные нормы; в) нормативно-правовая основа приватизации включает нормы различных отраслей права. При вхождении в приватизационное правовое поле в особом внимании нуждается разграничение "работы" на нем гражданского законодательства и законодательства приватизационного. Преимущество надлежит отдавать последнему. Положения гражданского законодательства о порядке приобретения и прекращения права собственности применяются здесь лишь в случае, если законами о приватизации не предусмотрено иное; г) при изучении и применении приватизационного законодательства полезно проследить динамику легального определения понятия приватизации государственной и муниципальной собственности. Будучи сначала весьма расплывчатым, определение постепенно обретало нужную четкость и ясность. Наиболее полно оно дано, в том числе по сравнению со ст. 217 ГК РФ, в ст. 1 Федерального закона о приватизации 2001 г., обогатившей его двумя моментами. Во-первых, в ГК РФ речь идет о том, что в ходе приватизации государственное и муниципальное имущество передается его собственником в собственность граждан и юридических лиц.
В названном Федеральном законе содержится более точная формулировка - об отчуждении этого имущества, что в полной мере корреспондирует ст. 235 ГК РФ, где именно отчуждение собственником своего имущества другим лицам отнесено к основаниям прекращения права собственности. Во-вторых, в ст. 1 названного Федерального закона выделен момент возмездности отчуждения, о котором ничего не говорится в ст. 217 ГК РФ. Тем самым приватизация полнее наделяется чертами, свойственными рыночным отношениям и институтам гражданского права.