Вплоть до начала 1960-х гг. при проведении учета сельских населенных пунктов административные органы чаще всего руководствовались пониманием поселения, бытовавшим в статистической практике. Оно отражало обыденный уровень восприятия этого термина. В статистике «поселение» определялось как «группа жилых строений, объединенных названием (село, хутор и проч.) и присвоенным ему наименованием» [Статистический словарь, 1965, 331]. При проведении всеобщей переписи населения 1926 г. в инструкциях ЦУНХУ, в частности, значилось: «Поселением считается обитаемое строение или усадьба либо группа таких строений или усадеб, объединяющихся сплошной застройкой, хотя бы различные части поселения носили различные названия. При этом реки, овраги и т. п. не считаются нарушающими сплошную застройку. Если несколько групп строений разбросаны вблизи друг друга и имеют одно название, то все они считаются поселением» [ГАРФ, ф. 7523, оп. 10, д. 205, л. 26].
Таким образом, понятие населенный пункт или поселение воспринималось весьма условно, прежде всего как населенное (обитаемое) место. Такое широкое толкование термина неизбежно сказывалась на организации учета, нередко приводя к путанице: в учетные документы 1920–1950-х гг. вносили не только крупные поселения – деревни, села, поселки, но и хутора, выселки, кордоны, лесные кварталы, железнодорожные казармы и будки, бараки, контрольные посты, полевые станы, фермы и прочие разновидности населенных пунктов временного и производственного характера.
Кроме того, в нормативных документах этого времени не были определены типы сельских населенных пунктов: какие из них нужно было считать селом, какие – деревней или поселком? В 1920–1930-е гг. наряду с традиционными обозначениями сельских поселений (село, деревня, хутор и пр.), появляются новые, отражающие своеобразие времени. Населенные пункты нередко стали обозначать по их отношению к производственным объектам: коммуна, артель, колхоз, совхоз, мельница, завод, будка, казарма, ферма, пристань, прииск и др.
Отсутствие четких критериев и классификации сельских населенных пунктов осложняло проблемы учета и вело к несопоставимости зарегистрированных данных. Практика учета поселенческой сети ориентировалась на обыденное восприятие пространства и зависела во многом от субъективных факторов, т. е. представлений лиц, составлявших списки населенных мест. Любое отдельно стоящее строение с постоянным или непостоянным населением, имеющее свое наименование, рассматривалось регистраторами как поселение. О путанице, возникающей в этом случае, неоднократно говорилось в докладных записках: «Имеются районы с крайне разбросанным хуторским или отрубным расселением, в которых мелкие поселения, расположенные неподалеку друг от друга, объединяются в одно селение под одним названием. В других случаях давно уже слившиеся в один населенный пункт поселения продолжают числиться отдельными населенными пунктами и сохраняют свои названия. Имеются временные поселки (лесозаготовительные пункты, рыбалки, полевые станы и пр.) или поселения, перемещающиеся с места на место (кочевья), которые или считаются за отдельные населенные пункты или не считаются ими… Понятие “сплошной застройки” и понятие “вблизи” не является сколько-нибудь корректным: один регистратор сочтет группу усадеб, расположенных в 50–100 саженях друг от друга сплошной застройкой и признает их одним поселением, другой – каждую усадьбу посчитает за одно поселение. Точно так же мелкие выселки, мельницы, кирпичные заводы часто располагаются возле крупных селений и могут быть признанными “вблизи” этих селений и посчитаны заодно» [ГАРФ, ф. 7523, оп. 10, д. 205, л. 26].
В 1920–1930-е гг. система сельского расселения переживала достаточно бурный период: на неосвоенных территориях строились совхозы, создавались колхозы и МТС, вместе с ними возникали сотни новых населенных пунктов. В это время активную деятельность развернули землеустроительные организации, в значительной мере она была ориентирована на расселение крупных сел и создание хуторов и выселок. В условиях, когда отсутствовала сложившаяся система учета, многие поселения оказывались незарегистрированными и, наоборот, нередко в списки населенных пунктов попадали новообразования, которые весьма условно можно было отнести к поселению – бараки лесорубов или углежогов, транспортные будки, мельницы и т. п.
Согласно Декрету ВЦИК и СНК РСФСР от 30 августа 1926 г. [СУ РСФСР, 1926, № 60, ст. 460] регистрация вновь возникающих населенных пунктов была возложена на административные отделы областных и губернских исполнительных комитетов и народные комиссариаты внутренних дел автономных республик. Наименования поселений утверждались в исполкомах областей, краев и республик по представлению соответствующих административных органов и доводились до сведения Комиссариата внутренних дел РСФСР, в обязанности которого входила публикация этих сведений в бюллетенях.
30 декабря 1926 г. административной комиссией ВЦИК была утверждена Инструкция о порядке регистрации, наименования и учета населенных пунктов, которая стала основным документом, регламентирующим учет поселенческой сети. Параллельно с административными органами учетом поселенческой сети в этот период продолжали заниматься статистические службы. Именно в их ведении вплоть до конца 1920-х гг. находилось издание списков населенных мест. В частности, в 1928 г. был опубликован Список населенных пунктов Уралобласти в 15 томах, составленный статуправлением по заказу президиума Областного исполнительного комитета [Список населенных пунктов …, 1929]. Таким образом, в 1920-е гг. имело место разделение функций регистрации и учета между административными и статистическими органами.
В начале 1930-х гг., в связи с очередной административно-территориальной реорганизацией, задачи учета и регистрации существующих и вновь возникших поселений, а также подготовка и публикация материалов по вопросам административно-территориального деления были переданы в административные комиссии при облисполкомах и президиумах Верховных советов автономных республик. При отсутствии административных комиссий эти вопросы возлагались на организационные отделы [СУ РСФСР, 1931, № 4, ст. 38]. С принятием Конституции 1936 г. образование административных комиссий не предусматривалось, и административно-территориальные вопросы были переадресованы в организационно-инструкторские отделы исполнительных органов областного уровня.
Таким образом, в 1930-е гг. административный учет сельской местности приобрел полностью самостоятельное значение, ориентируясь прежде всего на информационные потребности органов власти, в частности организационно-инструкторских отделов, в функции которых входила организация выборов в Советы и составление списков выборщиков. Значение этих задач особенно возросло после введения всеобщего избирательного права в связи с принятием Конституции 1936 г. В этом отношении административный учет длительное время был ориентирован не на поселенческую сеть, а на ту систему органов власти, которая функционировала в стране. Первичной ячейкой административного учета в сельской местности рассматривался сельсовет, а не поселение. Это нашло непосредственное отражение в учетных документах.
В результате многочисленных административных перестроек местные органы власти областного уровня практически перестали заниматься учетом сельских поселений. В документах того времени неоднократно отмечалось, что облисполкомы не проводят своевременной регистрации вновь возникших населенных пунктов и, как следствие, не имеют полной информации о поселенческой сети и ее характеристиках [см.: ГАРФ, ф. 7523, оп. 78, д. 634, л. 10]. Новые поселения получали названия произвольно, часто по тем производственным объектам, которые были расположены на их территории. В Пермской области по производственным объектам именовалось более 200 населенных пунктов, в Свердловской области – более 120, в Оренбургской – более 280 [см.: Там же, д. 702, л. 32]. Так, например, в Свердловской области в списке населенных мест 1939 г. встречаются такие названия поселений, как барак Авиавышка (Ачитский район), пос. База туристов (Билимбаевский район), пос. Животноводческий совхоз (Висимский район), барак на реке Бобровка (Полевской район) и др. [см.: ГАСО, ф. 88, оп. 1, д. 4811].
Попытки навести порядок в организации учета поселенческой сети предпринимались неоднократно, в частности перед Второй мировой войной. Этим вопросам был посвящен доклад по вопросам классификации населенных пунктов, направленный в Президиум Верховного совета РСФСР. В нем констатировалось отсутствие налаженной системы учета, четких критериев классификации населенных пунктов, отмечалась необходимость создания единого порядка регистрации поселений. Особо подчеркивалось, что необходимо приурочить утверждение существующей сети населенных пунктов ко времени всесоюзной переписи населения, которая позволит уточнить и провести статистическую разработку материалов. Создание официальных списков населенных мест с этого времени стало рассматриваться как первооснова статистического учета: «Регистраторы при проведении переписи уже не должны будут самостоятельно устанавливать отдельные поселения, а будут руководствоваться утвержденными списками» [ГАРФ, ф. 7523, оп. 10, д. 205, л. 26]. Подобная практика привязки административного учета поселений к переписям населениям сохранилась и в последующий период, влияя на периодичность подготовки справочных изданий по административно-территориальному делению.