Общественный характер будущих земских органов проявлялся в том, что гласным не полагалось жалованья, служебных прав и преимуществ, ибо они представляли «собою не должностных лиц, но только членов общества, временно собирающихся для выражения общественного мнения»40.
В «Соображениях» Комиссии, так же как и в милютинском проекте, сохранились прежняя двухуровневая структура земских учреждений и названия: для распорядительных органов - земские собрания, исполнительных - земские комитеты. При этом исчезло общее наименование земских органов - «губернское и уездное земские присутствия».
Губернское земское собрание формировалось из гласных уездного собрания (от 4 до 6 гласных в зависимости от величины уезда), причем в их числе обязательно должны быть один-два человека из числа членов уездного земского комитета41.
В «Соображениях» была сделана попытка разграничить полномочия губернских и уездных земских учреждений42. Однако это положение весьма сложно было реализовать на практике, что признавалось самими членами Комиссии, ибо «ни на деле, ни в законе не существовало разделения имуществ и повинностей между уездом и губернией», зависящих от многообразия местных условий. Комиссия предложила единственный, по ее мнению, возможный выход: предоставить это разграничение губернскому земскому собранию, а в «некоторых особенно важных случаях - правительственной администрации»43.
В проектах Комиссии большое внимание уделялось одному из важнейших принципов строительства местного самоуправления - принципу гласности, когда документация земских учреждений, представляющая общий интерес для населения, «должна быть непременно публикуема во всеобщее сведение»44.
Таким образом, в «Соображениях» Комиссии о губернских и уездных учреждениях был представлен свой вариант земской реформы, связанный во многих своих положениях с предложениями Н. А. Милютина. Эта преемственность видна прежде всего в структуре земских учреждений, в определении их компетенции, в предоставлении широкой самостоятельности в круге дел, определенных законом. В то же время в этом проекте очевидны существенные различия, заключавшиеся в иной системе избирательного права, и главное, в противопоставлении земских учреждений правительственной власти как органов общественных, являвшихся выразителями общественного мнения.
Как уже отмечалось, Валуев детально не был ознакомлен с работами Комиссии, доказательством чему служит его дневниковая запись от 9 марта 1862 г.: «Я потребовал проект положения о земско-хозяйственных учреждениях, составленный под руководством Соловьева. Принялся за переделку и распорядился созывом Комиссии на завтрашнее число» (курсив мой. - Е. М.)45. И следующий проект являл собой симбиоз идей министра внутренних дел и «Соображений» Комиссии.
П. А. Валуев, ознакомившись с документами Комиссии, внес в них существенные коррективы в соответствии со своими взглядами, высказанными в докладе от 8 марта 1862 г. Так появился «Очерк положения о губернских и уездных земских учреждениях» (далее - «Первоначальный очерк»)46, который был представлен П. А. Валуевым совету министров 15 марта47. Главные замечания министра сводились к изменениям в избирательной системе. Трехкуриальная система была в «Первоначальном очерке» сохранена, однако Валуев внес такие поправки, которые резко усилили ее сословную окраску. Если в «Соображениях» Комиссии первое избирательное собрание называлось собранием «уездных землевладельцев», то в «Первоначальном очерке» появилось громоздкое уточнение - «сословие дворян и поземельных собственников, не принадлежавших ни к местному дворянству, ни к составу местных волостных обществ». За второй курией осталось название «собрание городских обществ»; третья курия стала называться курией «волостных крестьянских обществ». Из двух возможных вариантов избирательной системы для третьей курии, предложенных Комиссией, Валуев остановился на втором, где выборы уездных гласных проходили на сходе волостных старшин и сельских старост (ст. 19).
Таким образом, для первых двух курий предполагались прямые выборы в уездное собрание, для крестьян - косвенные двухстепенные вы- боры48. Имущественный ценз, предложенный Комиссией, был сохранен. По первой курии в «Первоначальном очерке» сохранились льготы для лиц с высшим образованием и священнослужителей (ст. 13, 16, 19).
В «Первоначальном очерке» был введен возрастной ценз - избирателями не могли быть лица моложе 25 лет. Кроме этого существовал и гендерный ценз - женщины не имели права самостоятельно участвовать в выборах, их интересы представляли уполномоченные мужчины - близкие родственники. В проекте был очерчен также круг лиц, которые не допускались к выборам, - находившихся на момент выборов под следствием или судом и уже судимых.
Главным новшеством в избирательной системе, внесенным по настоянию П. А. Валуева, являлись различия в активном и пассивном избирательном праве - не каждый избиратель мог быть избранным. В первой курии могли быть избраны все 5 категорий избирателей. Появились ограничения в составе избираемых по второй курии. Права избрания были лишены домовладельцы. Пассивное право предоставлялось чинам городского управления и представителям первых трех категорий от первой курии (ст. 23). В «Первоначальном очерке» устанавливался и ценз несовместимости, который заключался в том, что лица, занимающие должности в государственной администрации, не могли избираться в качестве гласных.
Предметы ведения земских учреждений были сформулированы так же, как и в «Соображениях» Комиссии. К компетенции органов местного самоуправления относились: распоряжение капиталами, имуществами и денежными сборами земства; устройство и содержание принадлежащих земству зданий, сооружений и путей сообщения, причисленных «по особо составленному расписанию к разряду губернских или уездных»; меры по обеспечению народного продовольствия; заведование благотворительными заведениями; управление делами взаимного обязательного страхования; меры по развитию торговли и промышленности; исполнение потребностей воинского и гражданского управления; раскладка податных сборов на основании узаконений или особых распоряжений правительства.
В валуевском «Первоначальном очерке» отчетливо видна тенденция (несмотря на громкие заявления автора о широкой самостоятельности земств в круге вверенных им дел) усиления власти государственной администрации над органами земского самоуправления. Круг действий земских учреждений был ограничен пределами губернии и уезда. Земства получили права юридического лица - возможность приобретать имущество, заключать договоры, предъявлять гражданские иски (ст. 3-5), но они не могли вмешиваться в дела, не принадлежавшие к разряду земских, а также находящиеся в компетенции правительственных, сословных и общественных властей (ст. 6-7).
Валуев стремился усилить власть губернаторов над органами местного самоуправления. По ст. 43 начальник губернии утверждал земские сметы и раскладки с правом их приостановления, если найдет их «противными закону»; губернатору принадлежала прерогатива разделения повинностей и путей сообщения на губернские и уездные. По ст. 58 он получал возможность присутствовать на губернском земском собрании с правом совещательного голоса. (В уезде такое же право получал уездный исправник). Ст. 49 делала власть губернатора над земством почти безграничной, ибо он мог приостановить «исполнение всякого постановления земских учреждений, если признает это постановление противным законам или общим пользам государства» (курсив мой. - Е. М.). Такая расплывчатая формулировка давала возможности для ее широкого толкования, тем самым отдавая земства под контроль губернаторской власти.
Таким образом, проект Валуева, в отличие от предположений Н. А. Милютина, создавал дворянские земства с участием городской верхушки и сельской администрации под строгой опекой властных структур. Видимо, так Валуев стремился избежать нежелательных последствий при выборах в съезд государственных гласных, куда не могли бы проникнуть неугодные элементы. Но, тем не менее, органы самоуправления строились на буржуазных принципах выборности, всесословности, имущественного ценза, гласности, сменяемости депутатов.
После рассмотрения «Первоначального очерка» 15 марта 1862 г. в совете министров этот документ по требованию Александра II был передан на обсуждение Особому совещательному собранию под председательством вел. кн. Константина Николаевича, в состав которого должны были войти главноуправляющий Вторым отделением Е. И. В. канцелярии М. А. Корф, главноуправляющий министерства путей сообщения и публичных зданий К. В. Чевкин, управляющий министерством финансов М. Х. Рейтерн, управляющий министерством государственных имуществ А. А. Зеленой
(есть другое написание фамилии - Зеленый), министр юстиции В. Н. Панин и П. А. Валуев. Факт созыва Особого совещательного собрания был, видимо, вызван возражениями вел. кн. Константина Николаевича по проекту министра внутренних дел, ибо в дневниках Валуева содержится упоминание о ходе заседания совета министров, где, по его словам, вел. кн. «нападал на все то, что одобрял неделю тому назад»49.
Как очевидно из «Проекта журнала совещательного собрания 1862 года» (писарская копия с карандашными поправками П. А. Валуева), состоялось всего 5 заседаний (14, 18 и 25 апреля и 16 и 23 мая)50. За этот короткий срок из 78 статей 3 8 было изменено и введено 7 новых статей51. Думается, что участники совещательного собрания недооценивали на первых порах значение земских учреждений, лишь позже осознав их действительную роль, о чем свидетельствуют более поздние замечания М. А. Корфа по валуевскому проекту земской реформы52.
Внимание привлекают прежде всего изменения, внесенные Особым совещательным собранием в избирательную систему. Изменения касались как внешней ее формы, так и содержания. В ст. 11 понятие «сословие дворян» было заменено на понятие «дворяне-землевладельцы». Далее в первой курии, с одной стороны, из списка возможных избирателей были исключены лица, имевшие льготный ценз - духовенство и лица с высшим образованием. С другой стороны, список избирателей был пополнен мелкими земельными собственниками, могущими составить полный имущественный ценз и голосовать через уполномоченных. Такое право получили «уполномоченные от дворян», владевших от 5 до 100 средними подушными наделами, и уполномоченные от «землевладельцев-недворян», чьи владения составляли от 20 до 200 средних подушных наделов, или имевших недвижимость на сумму не менее 2 тыс. рублей. Особое совещательное собрание повысило имущественный поземельный ценз в 2 раза для всех категорий избирателей по первой курии: для землевладельцев-дворян с 50 высших до 100 средних подушных наделов; для землевладельцев-недворян - со 100 высших до 200 средних подушных наделов; для арендаторов - с 250 высших до 400 средних подушных наделов53.