Необходимо подчеркнуть, что проблема международного контроля в целом и тема контроля в области поощрения и защиты прав и свобод человека в частности являются одними из наиболее актуальных в международном праве. Известно, что одним из общепризнанных принципов международного права является принцип добросовестного выполнения международных договоров. В этой связи международный контроль следует рассматривать в качестве одного из основных способов применения, реализации данного принципа на практике.
Любой международный договор, в том числе касающийся проблематики прав и свобод человека, останется не более чем декларацией о намерениях, если не будет предусмотрен механизм мониторинга выполнения положений первого участвующими в таком договоре государствами. О возрастающем значении института контроля для достижения эффективности международно-правовых норм свидетельствует тот факт, что практика заключения международных договоров, в особенности многосторонних, стала в последние десятилетия всецело развиваться путем закрепления в них норм соответствующих положений о контроле за их соблюдением. Это же отмечает, в частности, известный юрист-международник Р.М. Валеев в своем всеобъемлющем исследовании, посвященном теме осуществления и создания действенных механизмов контроля в современном международном праве[2].
Необходимо подчеркнуть, что рассмотрение проблемы международного контроля исключительно в аспекте развития и эволюции договорного права было бы намеренным сужением предмета. В частности, речь идет о том, что международное сообщество движется по пути параллельного развития договорных (комитеты по правам человека) и внедоговорных (Комиссия ООН по правам человека и ее специальные процедуры, Подкомиссия по поощрению и защите прав человека и т.д.) институтов контроля в области поощрения и защиты прав человека.
До недавнего времени российская (советская) правовая наука уделяла недостаточно внимания рассматриваемой проблематике. Ей посвящались в основном отдельные статьи в журналах и различных сборниках, а также фрагментарные упоминания в трудах, посвященных другим вопросам и проблемам.
В концептуальном плане это было обусловлено тем, что в отечественной (советской) науке международного права в недавнем прошлом преобладало негативное отношение к теме прав человека. Достаточно привести следующие примеры: "Права человека как таковые лежат за пределами международного права. Предоставление этих прав своему населению и конкретным лицам - внутреннее дело государств". "Только при грубых и массовых нарушениях прав человека сами эти нарушения, представляя угрозу международному миру, перестают быть внутренним делом государств и влекут за собой международную ответственность".
Ранее любые попытки активизировать международное сотрудничество в области поощрения и защиты прав человека, в частности путем усиления международного контроля и развития соответствующих институтов, неизбежно "натыкались" на ссылки о приоритете принципа невмешательства во внутренние дела государств. Говоря о сочетании данного принципа с указанным аспектом межгосударственного сотрудничества, Я.А. Островский отмечал, что "ни одна из... форм сотрудничества, составляющих международный аспект проблемы защиты основных свобод и прав человека, в свете требований статьи 2 (7) Устава, не должна приобретать характера вмешательства во внутренние дела государств и затрагивать их суверенные прерогативы. Поэтому никакая деятельность в рамках ООН не может подменять или дополнять юрисдикцию государств. Она может лишь способствовать тому, чтобы их юрисдикция в данной области осуществлялась должным образом в соответствии с положениями Устава ООН и других международных документов относительно защиты основных свобод и прав человека".
В данный момент все большее количество стран, в том числе и Россия, заявляют о стремлении построить правовое демократическое государство, одним из основных принципов которого должно стать неукоснительное соблюдение прав и свобод человека. Более того, в Конституции РФ (1993 г.) предусматривается возможность при соблюдении определенных условий обращения в международные органы по защите прав человека, а само наше государство является участником значительного числа универсальных и региональных договоров в правозащитной области. Таким образом, в настоящее время Россия на практике признает важность международного контроля в сфере поощрения и защиты прав и свобод человека.
Вряд ли кто-нибудь станет оспаривать тот факт, что система контроля в современном международном праве прав человека (в силу своей природы и выполняемых функций) является весомой гарантией соблюдения государствами своих обязательств по основным международным правозащитным договорам. В определенной степени она играет роль фактора стабильности в межгосударственном сотрудничестве в гуманитарной сфере.
С учетом того, что нормативную базу в международном праве прав человека можно считать в основном сформировавшейся, акцент в межгосударственном сотрудничестве будет со временем (данный процесс можно считать уже начавшимся) все больше смещаться в сферу обеспечения выполнения государствами своих обязательств в правозащитной области. В этой связи следует ожидать повышения важности контрольного аспекта в функционировании основных международных систем и договоров в сфере прав человека. В частности, нельзя исключать активизации разработки новых договоров, основной целью которых будет не дополнение нормативного содержания уже закрепленных прав и свобод человека, а создание дополнительных органов контроля либо расширение функций уже имеющихся контрольных механизмов. В последнем случае речь идет, в частности, о так называемых "договорных органах по правам человека", созданных в соответствии с Международным пактом о гражданских и политических правах, Международной конвенцией о ликвидации всех форм расовой дискриминации, Конвенцией о правах ребенка и др.
Современная система контроля в области прав человека находится в значительной степени в кризисном состоянии. Ее более или менее сносное функционирование связано (хотя это и звучит парадоксально) с тем, что государства-участники основных международных правозащитных договоров не соблюдают свои обязательства по своевременному представлению периодических докладов о выполнении положений указанных договоров. Такую ситуацию следует признать однозначно неприемлемой, поскольку система должна функционировать не вопреки, а в силу заложенных в нее принципов.
В то же время следует ожидать, что постепенно будет расти количество контрольных органов, выполняющих схожие либо дублирующие функции, или же контрольных органов, занимающихся анализом аналогичных групп прав и свобод человека. В этой связи возрастет значение деятельности, направленной на максимальное снижение дублирования и параллелизма в функционировании таких контрольных механизмов.
Как показывает практика, на региональном уровне зачастую удается принимать международные договоры в сфере прав человека, в соответствии с которыми создаются весьма эффективные и сильные контрольные механизмы. Кроме того, на региональном уровне удается намного лучше учитывать специфические интересы тех или иных отдельных государств или групп государств, в связи с чем они готовы пойти на существенные уступки в плане закрепления и установления механизмов такого контроля.
Однако любые попытки механически перенести опыт, пусть даже самый положительный, на "неготовую" для этого почву или же попытки навязать свои представления о "наилучшей и более современной форме контроля" способны обернуться неудачей. Более того, подобным путем невозможно будет достичь универсальности разрабатываемых документов. Напротив, в таком случае (это подтверждает пример принятого не так давно Факультативного протокола к Конвенции против пыток и других жестоких, бесчеловечных или унижающих достоинство видов обращения и наказания) участниками указанных договоров становится достаточно ограниченное число государств, причем зачастую речь идет о государствах, уже участвующих в аналогичном договоре, но на региональном уровне. Расширения круга участников не получается.
В контексте изложенного думается, что единственный путь достижения универсальности, в том числе универсальности контроля, - наиболее скрупулезный учет точек зрения всех заинтересованных сторон на стадии разработки соответствующих механизмов.
Еще один путь заключается в увеличении количества факультативных положений по наиболее сложным и "чувствительным" аспектам контроля, что было показано на примере уже упоминавшегося Факультативного протокола к Конвенции против пыток. В подобном случае государства с большей готовностью пойдут на подписание, ратификацию и присоединение к тем или иным международным договорам в области прав человека. В этом же ряду находится и предложение о том, чтобы соответствующими договорами допускались оговорки к ним (например, США никогда не становятся участниками договоров, если ими не предусмотрена возможность делать к ним оговорки).
Как представляется, международный контроль в области прав человека подчиняется, в сущности, тем же принципам, что и контроль в других областях международного права (разоружение, экологическое право и другие). Вместе с тем он имеет целый ряд отличительных черт, характерных только для контрольной деятельности в правозащитной сфере. Как показывает практика, формы, способы и методы контроля в области прав человека во многом взаимосвязаны и взаимозависимы. Данный тезис означает, в частности, что одни формы, способы и методы могут применяться и использоваться одновременно с другими, а на определенном этапе - и переходить (трансформироваться) в другие.