Уже в апреле он представил царю доклад, в котором доказывал необходимость «непоколебимой строгости к злоумышленникам… и тесного сотрудничества с людьми благополучными», чтобы убедить народ и образованную часть общества в дееспособности самодержавия и его готовности заботиться о народе. Начальник комиссии предлагал пересмотреть паспортную систему и облегчить переселение крестьян из малоземельных губерний, установить отношения нанимателей с рабочими, т.е. ввести рабочее законодательство, обеспечить надлежащее руководство печатью, преобразовать губернские административные учреждения.
Летом 1880 г., когда активно действовали народовольцы, Лорис-Меликов предупреждал царя, что «проявление вредных социальных учений в нашем отечестве достигло таких размеров, при которых дальнейшее их развитие могло возбудить основательные опасения относительно сохранения в будущем не только общественного спокойствия, но даже существования государства». Он добился отставки вызывавшего наибольшую неприязнь общества министра просвещения Д.А. Толстого и назначения товарищем министра финансов Н.Х. Бунге. Был поставлен вопрос об отмене выкупных платежей и подушной подати.
В основу программы Лорис-Меликова были положены две основные идеи. Во-первых, сотрудничество с либеральными кругами, перевод их из лагеря оппозиции в лагерь союзников по борьбе с революционным движением. Формой такого сотрудничества должно было стать общегосударственное представительство, причем об этом говорилось в очень осторожной форме. Автор программы настоятельно подчеркивал, что такая мера отнюдь не ведет к ослаблению самодержавия, а, наоборот, будет способствовать его укреплению. Подобные оговорки были вызваны тем, что несмотря на кризис в верхах, Александр II вовсе не стремился совершить крутой поворот в политике. Лорис-Меликов убеждал царя, и небезуспешно, в его необходимости. Во-вторых, облегчение положения крестьян, что должно было, с одной стороны, создать благоприятные условия для развития сельского хозяйства, а с другой — ослабить недовольство деревни и удержать крестьян от участия в массовых выступлениях.
В августе 1880 г. Верховная комиссия была распущена, а Лорис-Меликов назначен министром внутренних дел. Одновременно этим же указом императора было упразднено стяжавшую печальную славу III Отделение Собственной его императорского величества канцелярии, и корпус жандармов подчинен министру внутренних дел. Это означало, что в руках Лорис-Меликова оказалась сосредоточенной огромная власть, отчего это время современники и стали называть «диктатурой Лорис-Меликова». Заняв министерский пост, он опубликовал обращение к жителям столицы, в котором обещал «без малейшего послабления» наказывать за «преступные действия, позорившие общество» и «оградить законные интересы его здравомыслящей части». Министр заявил, что рассчитывает на поддержку общества как «главную силу, могущую содействовать власти».
Пригласив к себе редакторов либеральных изданий, Лорис-Меликов заверил их, что они получили возможность обсуждать мероприятия правительства, однако просил не волновать умы мечтаниями о каких-либо представительных собраниях, речь может идти лишь о том, что земства будут пользоваться правами, предоставленными им законом, и выяснять нужды и желания населения разных губерний. Результаты встречи не замедлили сказаться. Авторитет правительства Лорис-Меликова в глазах общества вырос.
Он имел основание утверждать в новом докладе Александру II, что политика в значительной мере «удовлетворяет внутреннее стремление благомысленной части общества и укрепляет временно поколебленное доверие населения к силе и прочности власти».
«Великие реформы» остались «отчасти незаконченными», писал докладчик и предлагал для их завершения организовать две комиссии — административно-хозяйственную и финансовую — для обсуждения законопроектов, которые затем будут рассматриваться обшей комиссией из выборных представителей земств и городов и лицами, назначенными правительством. Комиссия должна была собираться на срок не более двух месяцев, и затем одобренный ею законопроект передавался в Государственный совет, где уже лишних выборных представителей не было, а лишь приглашались 10—15 лиц, «обладавших особыми познаниями, опытностью и выдающимися способностями». Видное место в программе занимал закон о печати, для разработки которого создавалась специальная комиссия. Закон должен был устранить вызывавший особое недовольство цензурный произвол и ввести практику судебного разбирательства. Программа была рассчитана на 5—7 лет и должна была осуществляться при поддержке общества.
Проект Лорис-Меликова был обсужден на совещаниях у царя 3 и 13 февраля и утвержден Александром 17 февраля. Наконец, 28 февраля императору был представлен проект учреждения из «представителей ведомств и сведущих лиц двух представительных и общей комиссии». К 1 марта 1881 г. было подготовлено правительственное сообщение об их созыве и, обращаясь к великим князьям и наследникам, император заявил, что «сделан первый шаг к конституции». Но сделан он не был. Бомба, брошенная в императорскую карету 1 марта 1881 г., гибель Александра I и приход к власти Александра II круто повернули и курс государственной власти.
Уже 8 марта 1881 г. проект обращения был вынесен на заседание Совета министров. Оно началось с выступления графа С.Г. Строганова, заявившего, что предложения Лорис-Меликова приведут к передаче власти из рук самодержавной монархии. Его слова были подхвачены Александром III, бросившим реплику, что «и я тоже опасаюсь, что это шаг к конституции». Затем на проект обрушился Победоносцев. Политику реформ, которая угрожала России введением конституции «по типу французских генеральных штатов», он объявил несостоятельной. Реформы 60-70-х гг., по его словам, дали свободу крестьянам, не установив над ними власть; земство — это говорильня, в которой орудуют люди «негодные и безответственные»; суд присяжных — говорильня адвокатов, к говорильне привела свобода печати. Фактически то, о чем говорил обер-прокурор Святейшего синода, было программой контрреформ. Несмотря на поддержку многих участников заседания, проект был отложен.
Однако Лорис-Меликов, пользуясь тем, что по императорской формуле проект не был отвергнут, а отложен, предпринял еще одну попытку претворить в жизнь свою программу. 12 апреля он представил царю «всеподданнейший доклад», в котором реформе управления было уделено особое внимание. Министр предлагал обеспечить «единство правительства и программы внутренней политики», иными словами, создать «однородное правительство» для обсуждения в Совете министров важнейших государственных вопросов и «привлечения общественных представителей к предварительной разработке и выполнению реформ». Этому коллегиальному правительству надлежало, по мнению автора, объединить полицейские и жандармские органы в губерниях и подчинить их губернаторам; пересмотреть вопрос о земском и городском самоуправлении, расширив права местных городских и земских учреждений; отменить подушную подать и ввести налоги на «всесословных», более справедливых основаниях. В целях совершенствования учебного процесса и развития грамотности предлагалось провести реформу высшей и средней школы, улучшить законодательство и печать.
В конце XIX — начале XX в. в России сохранялась самодержавная форма правления. Образовалась пропасть между идейными стремлениями различных слоев общества и внешними формами его жизни. Россия переросла форму существовавшего строя. Народ, вернее, его мыслящая часть, стремился к строю правовому на основе гражданской свободы.
3.2 Конституционные идеи Милюкова
Значительную роль в развитии российского конституционализма в начале ХХ века сыграл П.Н. Милюков. Свои первые политические шаги Милюков связывал с деятельностью либерального движения девяностых годов, особенно с нелегальным буржуазным журналом «Освобождение». Журнал подготовил создание «Союза освобождения» (1903), нелегального политического объединения и стал его органом.
События русской революции 1905 года застали Милюкова в Америке, где он читал курс лекций в Чикагском университете. Перед отъездом в Россию он спешно завершил работу над книгой “Россия и ее кризисы”, вышедшей в 1905 году в Америке и во Франции, — в ней западной общественности был представлен русский либерализм, воплощением которого вскоре станет партия конституционных демократов.[34]
Намерение играть одну из определяющих ролей в российской политике — доминирующая установка Милюкова, казавшаяся ему вполне логичной и закономерной. «Потеряв репутацию начинающего историка, с которой я уезжал из России, я возвращался «домой» с репутацией начинающего политического деятеля, — вспоминал Павел Николаевич. — Перемена произошла постепенно, но она была неизбежна в моем положении. За границей я очутился в роли наблюдателя политической жизни и внешней политики демократических государств. А дома происходили события, которые требовали применения этих наблюдений, и требовали именно от меня, так как русских наблюдателей было очень немного… Я вовсе не стремился превратиться из историка в политика; но так вышло, ибо это стало непреложным требованием времени».[35]