На думку Л.П.Юзькова, існують два основні підходи до визначення поняття «механізм» — структурно-організаційний та структурно-функціональний. За першим підходом механізм характеризується як сукупність певних складових елементів, що створюють організаційну основу певних явищ, процесів, а механізм держави — як «сукупність установ», через які здійснюється «державне керівництво суспільством». За другим підходом при визначенні механізму того чи іншого державно-правового інституту (процесу, явища) увага акцентується не тільки на організаційній основі його побудови, але й на його динаміці, реальному функціонуванні. Сам Л.П.Юзьков віддавав перевагу структурно-функціональному підходу, і, з огляду на це, у загальному плані визначає механізм державного управління як організацію практичного здійснення державного управління (виконавчо-розпорядчої діяльності) [5].
Отже, механізм державного управління є складним і системним утворенням, що органічно поєднує у собі ті чи інші складові елементи.
Щодо кількості та змісту складових механізму державного управління, як і з питання визначення самого поняття «механізм державного управління», в юридичній науці єдності думок також немає. Одні автори поділяють структурно-організаційне трактування механізму державного управління і виділяють такі його елементи: первинну ланку системи органів управління, відповідні підсистеми, структури органів управління тощо. Тим самим фактично ототожнюються категорії «механізм управління» та «система органів управління».
Інші — прихильники структурно-функціонального підходу, схиляючись до більш широкого трактування складу механізму управління, розходяться у визначенні кількості та змісту цих складових елементів.
Так, Ю.О.Тихомиров у системі механізму управління виділяє: систему управління; соціальні і, особливо, правові норми; способи визначення цілей;
управлінський процес як цикл дій керуючої системи, що послідовно змінюють одна одну. Саме такий склад елементів, на думку автора, характеризує механізм управління як своєрідний зовнішній та динамічний прояв управління, яке без цього знаходиться неначе в «потенції» [6].
Для Л.П.Юзькова управління є реально існуючою організацією безпосередньої реалізації управлінських цілей, які, «матеріалізуючись» в механізмі управління, втілюються у системі цілеспрямованого впливу суб'єктів управління на об'єкти управління, а механізм управління включає наступні елементи: об'єкти управління; суб'єкти управління; взаємовплив між суб'єктами та об'єктами управління.
Такий підхід, підкреслював Л.П.Юзьков, дає змогу розкрити статику і динаміку механізму управління. Зокрема, статику визначають суб'єкти та об'єкти управління, які складають організаційно-структурну основу механізму державного управління, а динаміку — комплекс зв'язків та взаємодій суб'єктів та об'єктів управління [7].
Зрозуміло, що наведені позиції вчених щодо розуміння поняття механізм управління та його складових елементів, хоч і не відображають всього спектру думок, існуючих в юридичній науці з цієї проблематики, проте визначають основні — у вузькому та широкому розумінні — підходи до її розкриття та вирішення. У вузькому розумінні механізм управління — це статична єдність певних елементів, які слугують інструментом організації управлінських явищ та процесів. В широкому розумінні — це динаміка, реальне функціонування усієї статичної єдності елементів.
Вважаємо, що більш сприйнятою є перша зі згаданих вище точок зору, оскільки структурно-функціональне розуміння механізму державного управління фактично спонукає до включення у його систему суспільних відносин державного управління. На нашу думку, зазначені відносини, як і сам механізм державного управління, виступають самостійними складовими елементами державного управління за наступними міркуваннями. Будь-яке соціальне (суспільне) утворення виникає одночасно із формуванням у ньому відносин влади та управління тими процесами, які в ньому відбуваються. І вже на початку свого існування воно потребує відповідного засобу самоуправління та самоорганізації у своїй системі — механізму управління.
Через цей механізм і здійснюється реалізація влади (владних відносин). Саме загальновизначність механізму і забезпечує владі її авторитетність та легітимність, відбувається реалізація інтересів певних соціальних угрупу-вань. Тому цілком логічним вбачається припущення про те, що виникнення відносин влади відбувається в два послідовних етапи; спочатку певний інтерес певного суспільного угрупування, проходячи через певний механізм, перетворюється в суспільно-значиму політичну волю (суспільну ціль, мету, завдання), а вже потім — через механізм реалізації ця суспільно-значима воля трансформується у суспільні відносини влади. Звідси будь-яка суспільна влада являє собою процес її формування та реалізації, а, отже, включає як відповідні суспільні відносини формування та реалізації соціальної влада, так і механізм виникнення зазначених відносин.
Можна стверджувати, що до системи будь-якої суспільної влади відносини її формування та реалізації і відповідний механізм виникнення цих відносин входять в якості самостійних елементів. Це твердження повністю стосується і державного управління, отже, і виконавчої влади, з тим лише зауваженням, що система виконавчої влади включає не відносини формування влади взагалі, а відносини участі (разом з законодавчим органом) у формуванні державної влади.
Щодо складових елементів механізму державного управління, то вчені одностайні у визнанні в якості основного його елементу, насамперед, системи органів виконавчої влади (органів державного управління): в силу її ролі у забезпеченні ефективного вирішення завдань управління, реальної керованості суспільними процесами.
Вважаємо, що таке розуміння проблеми цілком виправдане і обгрунтоване.
По-перше, поява системи органів управління (або апарату державного управління) завжди обумовлена чітко визначеною необхідністю реалізації цілей та завдань державного управління — як загальних, так і персофікованих, відповідно до конкретних сфер суспільного життя. Тому система органів управління створюється саме як інструмент реалізації цілей та завдань державного управління щодо процесів, які відбуваються в суспільному житті, як засіб конкретизації загальних функцій державного управління у певних сферах суспільного життя. А це, в свою чергу, засвідчує, що між завданнями та цілями державного управління, які носять загальний характер, та функціями конкретного органу управління існує прямий зв'язок: функції конкретного органу системи управління похідні в цілому від цілей та завдань державного управління.
Іншими словами, функції органів управління спрямовані на конкретний об'єкт управління, реально існуючі управлінські дії, несуть в собі відбиток загальних цілей та завдань управління. Функція (функції) органу управління розкриває сутність цього органу, зміст його діяльності, співвідношення з іншими органами управління, його місце в системі управління. Кожен орган управління, здійснюючи належну йому компетенцію, виконуючи власне належні йому функції, тим самим реалізує частину загальних цілей та завдань управління [8].
Виходячи з викладеного вище, можна стверджувати, що завдання та цілі державного управління, диференціюючись у функціях конкретних органів системи державного управління, багато в чому впливають на внутрішню структуру як системи органів державного управління, так і конкретних її органів. Тобто цілком очевидним є зв'язок та вплив загальних цілей та завдань державного управління (а, отже, і виконавчої влади) на структурне становлення як системи її органів в цілому, так і структури самих органів системи.
По-друге, реалізуючи належні їм функції, органи управління як керуючі суб'єкти мають право в односторонньому порядку видавати юридичні акти нормативного характеру, тобто мають реальний засіб впливу на об'єкти управління шляхом зміни їх правового статусу.
По-третє, система органів державного управління має значне ресурсне забезпечення своєї діяльності по реалізації владних повноважень: правове, інформаційне, економічне, технічне та ін.
По-четверте, система органів державного управління, маючи розгалужену структуру, забезпечує одночасність здійснення відповідних владних функцій по всіх регіонах країни.
Окрім системи органів державного управління, до механізму державного управління слід віднести ще одну складову — сукупність відповідних правових норм. На нашу думку, такий підхід обумовлений тим важливим місцем права, яке воно посідає в державному механізмі взагалі, і в механізмі державного управління зокрема. Правові норми визначають:
— порядок формування цілей та завдань управління;
— цілі та завдання управління і, виходячи з них, функції органів державного управління;
— цілі та завдання діяльності органів державного управління, їх компетенцію (предмет управлінського впливу, права та обов'язки); — організаційно-правові форми та методи діяльності органів державного управління;
принципи побудови та функціонування органів державного управління;
— структуру та характер взаємовідносин всередині структури системи органів державного управління;
— правовий статус державних службовців;
— цілі, основні напрями та організаційні основи функціонування об'єктів організаційно-управлінського впливу державного управління;
— правовий статус, повноваження та межі оперативної самостійності об'єктів організаційно-управлінського впливу державного управління;
— форми, умови, порядок виникнення, зміни та припинення відносин між суб'єктами та об'єктами державного управління.