Основные направления деятельности МАГАТЭ: организация и координация исследований и разработок в области ядерной энергетики, вопросы радиационной безопасности, оказание технической помощи государствам - членам Агентства в области мирного использования ядерной энергии, осуществление контроля (гарантий) за мирным использованием атомной энергии, регламентационная деятельность по вопросам, связанным с атомной опасностью.
Одна из главных функций Агентства состоит в применении системы контроля (гарантий) в целях обеспечения того, чтобы ядерные материалы и оборудование, предназначенные для мирного использования, не были употреблены для военных целей. Контроль осуществляется на местах инспекторами МАГАТЭ. Неядерные государства - участники Договора о нераспространении ядерного оружия 1968 г. должны заключать соглашения с МАГАТЭ о контроле над мирной ядерной деятельностью этих государств.
В Европе функционирует Европейское агентство по атомной энергии. Основные стандарты в рассматриваемой области установлены Договором об учреждении Европейского Сообщества по атомной энергии (ЕВРОАТОМ).
Вопрос о возмещении ущерба, причиненного авариями на ядерных установках, в настоящее время не разработан в достаточной мере. Отсутствуют общие международные соглашения, регулирующие гражданско-правовую ответственность за ядерный ущерб; не разработан механизм международно-правовой ответственности государств за негативные последствия ядерных инцидентов, имеющих трансграничный характер.
Из наиболее известных являются Венская конвенция 1963 г. о гражданской ответственности за ядерный ущерб (вступила в силу 12 ноября 1977 г.) и Парижская конвенция 1960 г. об ответственности перед третьей стороной в области ядерной энергии (вступила в силу 1 декабря 1974 г.). В соответствии с указанными актами в МАЛ закрепляются следующие принципы ответственности:
- принцип юридической канализации ответственности, который понимается как единство ответственных лиц при возникновении ответственности и необходимость осуществления ядерного страхования;
- принцип абсолютной ответственности подразумевает возникновение ответственности без вины в случае причинения вреда, так как ЯИЭ являются источниками повышенной опасности;
- принцип ограничения ответственности - ограничение ответственности происходит путем установления максимального предела суммы возмещения.
7. О концепции атомного права России
До 1995 г. в России не было законов, устанавливающих правовую основу и принципы безопасности при использовании атомной энергии, защищающих жизнь, здоровье и имущество граждан и окружающую среду от возможных негативных воздействий использования атомной энергии и функционирования ядерного комплекса России. Однако за последние годы в этой области произошли значительные изменения. Приняты и работают базовые законы, регулирующие использование атомной энергии в стране – «Об использовании атомной энергии», «О радиационной безопасности населения РФ», «О финансировании особо радиационно-опасных и ядерно-опасных производств и объектов», «О специальных экологических программах реабилитации радиационно загрязненных участков территорий», законодательные акты по социальной защите граждан, пострадавших от радиационных аварий и катастроф и т.д. В развитие указанных законов приняты многочисленные подзаконные нормативные правовые акты, входящие в систему правового регулирования использования атомной энергии в РФ. Особое, концептуальное значение имеют принятые недавно Основы государственной политики в области обеспечения ядерной и радиационной безопасности Российской Федерации на период до 2010 года и дальнейшую перспективу (утвержденные Президентом РФ 04.12.2003 г.)
Тот факт, что в нормативном правовом массиве увеличился удельный вес законов (ранее в правовом регулировании преобладали подзаконные акты – правительственные и ведомственные) следует отметить как позитивное явление. Тенденция к примату законодательного регулирования отношений должна служить фактором последовательной реализации конституционного принципа разделения властей и построения в России правового государства.
В то же время, существующее правовое обеспечение деятельности в области использования атомной энергии нельзя признать удовлетворительным, в полной мере обеспечивающим интересы развития ядерного энергетического и ядерного оружейного комплекса страны. Во-первых, на протяжении ряда лет не принимаются (или остаются по тем или иным причинам «замороженными» на различных стадиях законодательной процедуры), многочисленные законодательные акты, направленные на регулирование ключевых вопросов атомной энергии в мирных и оборонных целях. Во-вторых, основополагающие законодательные акты, регулирующие вопросы использования атомной энергии, в частности, законы об использовании атомной энергии и о радиационной безопасности населения, требуют дальнейшего развития, внесения изменений и дополнений в те нормы, которые на сегодняшний день уже не отвечают интересам отрасли и не обеспечивают ее эффективного функционирования. В-третьих, проведение современных экономических и организационных реформ и дальнейшее развитие правовой системы России, требуют приведения в соответствие с ними норм атомного законодательства, ставя перед последним новые задачи (в частности, в области совершенствования государственного управления и государственного регулирования безопасности в области использования атомной энергии; развития форм собственности и организационно-правовых форм организаций атомной энергетики, а также правового режима их имущества; лицензирования видов деятельности; технического регулирования и т.д.).
Существующее правовое регулирование и основные направления совершенствования законодательства в области использования атомной энергии
1. Федеральный закон «Об использовании атомной энергии» требует дальнейшего развития, внесения изменений и дополнений в те нормы, которые на сегодняшний день уже не отвечают интересам страны и отрасли, и не обеспечивают ее эффективного функционирования. С учетом того, что в условиях рыночной экономики гражданско-правовое регулирование отношений в области использования атомной энергии приобретает особое значение, одним из важных направлений его развития должно стать совершенствование регулирования отношений собственности на объекты использования атомной энергии.
Установленные ст. 5 Закона ограничения в отношении собственности на ядерные материалы и, соответственно, их способности находится в гражданском (имущественном) обороте, не дают возможности использовать в ядерной области новые и эффективные механизмы хозяйствования, например, механизм лизинга тепловыделяющих сборок для ядерных реакторов. Законодательное решение вопроса о расширении рынка услуг в области обращения с отработавшим ядерным топливом ставит вопрос о внесении изменений в ст. 5 в этой части регулирования.
Дальнейшее развитие форм собственности в сфере использования атомной энергии возможно не только путем внесения изменений в ст.5 Закона. Возможности самой этой статьи также еще далеко не исчерпаны; так, ч. 2 ст. 5 установлено, что «не имеющие оборонного назначения ядерные установки и пункты хранения находятся в федеральной собственности, если иное не установлено законом». Разработка федерального закона «О собственности на не имеющие оборонного назначения ядерные установки и пункты хранения» была предусмотрена распоряжением Правительства РФ от 12.03.96 г. № 367-р, что до сих пор не реализовано.
Требует существенных изменений и гражданско-правовой статус организаций атомной энергетики (с учетом, естественно, характера их гражданской правоспособности, владения объектами, изъятыми из гражданского оборота, и осуществления деятельности, представляющей повышенную опасность для окружающих), что также пока не получило адекватного выражения в действующем законодательстве. В первую очередь, это касается таких аспектов гражданско-правовой характеристики данных субъектов, как изменение организационно-правовых форм, в которых могут создаваться эти юридические лица и правового режима их имущества.
2. Проведение административной реформы в атомной отрасли должно быть скоординировано с задачей совершенствования государственного управления и государственного регулирования безопасности в области использования атомной энергии, особо подчеркнутой в Основах государственной политики в области обеспечения ядерной и радиационной безопасности РФ на период до 2010 г. и дальнейшую перспективу, утвержденных Президентом РФ 4 декабря 2003 г. В настоящее время состояние дел с правовым регулированием в этой области вызывает определенные опасения. Указ Президента РФ № 314 от 09.03.2004 г. «О системе и структуре федеральных органов исполнительной власти» кардинальным образом изменил систему государственного управления использованием атомной энергии в стране, упразднив главный штаб государственного управления отраслью – Министерство Российской Федерации по атомной энергии. Функции Министерства по выработке государственной политики и принятию нормативных правовых актов в установленной сфере деятельности переданы вновь образованному Министерству по промышленности и энергетике.
Агентство по атомной энергии, созданное Указом, является самым низшим звеном в иерархии федеральных органов исполнительной власти и осуществляет правоприменительные функции, функции по оказанию государственных услуг, ведению реестров, регистров, кадастров и управлению государственным имуществом. Федеральное агентство не вправе осуществлять нормативное правовое регулирование в установленной сфере деятельности, а также функции по контролю и надзору (включая лицензирование), кроме случаев, установленных указом Президента РФ. Федеральная служба по атомному надзору также лишена права осуществлять нормативное правовое регулирование. В то же время осуществление государственного управления и государственного регулирования безопасности при использовании атомной энергии невозможно без правоустанавливающей функции (разработка, утверждение и введение в действие правил и норм в области использования атомной энергии) и других функций, внутренне им присущих. Предусмотренная Указом возможность внесения отдельных изменений в перечень полномочий указанных органов дополнительным указом Президента дает возможность решить проблему.