Органы социальной защиты населения субъекта РФ отказались от модели «одного окна», т.к. не захотели передать на уровень муниципального образования государственные полномочия по предоставлению населению социальных выплат. Ранее объединенные функции выплат вновь были раздроблены. Муниципальное образование сохранило за собой предоставление жилищных субсидий и местных программ социальной поддержки населения, а государственные выплаты отошли субъекту. Таким образом, экономически выгодная модель была уничтожена, а штатная численность сотрудников с той и другой стороны увеличилась в два раза. Решение субъекта при этом нельзя отнести к рациональным ни с экономической точки зрения, ни с социальной. Оптимальным решением было бы: сохранение зарекомендовавшей себя в Магадане и других регионах (Нижегородская область) экономически выгодной модели «одно окно» через сохранение учреждения в муниципальной и делегирование муниципальному образованию исполнение государственных полномочий.
В случае реализации схемы Б, когда часть функций централизуется (например, социальное обслуживание), а часть передается органам самоуправления как государственное полномочие (например, социальные выплаты), появляются следующие негативные моменты процесса:
- разрывается принцип комплексного обслуживания и социальной поддержки семьи по выводу ее из кризисной ситуации
В Новосибирске на уровне муниципального района сформированы территориальные органы государственных органов социальной защиты. Они осуществляют государственные социальные выплаты населению, а учреждения социальной защиты (дома - престарелых, приюты и т.п.) оставлены в собственности муниципальных районов и городских округов. В этом случае разрывается координация деятельности в области социальной поддержки населения, т.к. часто социальные выплаты и социальные услуги получают одни и те же люди.
Наиболее удачный вариант в существующей редакции Закона о местном самоуправлении - схема С. Вместе с тем, и в этом варианте существуют свои проблемы:
- правильно осуществить расчет субвенций на исполнение отдельных государственных полномочий, т.к. сегодня расчет субвенций осуществляется только по прямым расходам и не учитывает административные,
- сохранить муниципальные программы социальной поддержки малоимущих граждан и граждан, попавших в кризисные ситуации, т.к. существующая редакция Закона исключила данные полномочия из вопросов местного значения.
Во Владимире 18 мая 2005 года правовое управление администрации вынесло отрицательное заключение на Положение о реализации программы горячего питания малоимущих граждан пожилого возраста (демонстрационный проект Института экономики города «Внедрение модели социальных ваучеров»). Основанием для этого заключения стало то, что в соответствии с новой редакцией Федерального закона «О социальном обслуживании граждан пожилого возраста и инвалидов» (с изменениями, внесенными Федеральным законом от 22.08.2004 г. № 122) полномочия по обеспечению социального обслуживания граждан пожилого возраста относятся к уровню органов исполнительной власти субъектов Российской Федерации. При этом отрицательное заключение распространялось не только на вышеназванное Положение, но и на всю муниципальную целевую программу «Старшее поколение».
6. Мониторинг реформы местного самоуправления. Политическая независимость местного самоуправления
6.1 Самостоятельность населения в вопросах формирования органов местного самоуправления
Конституция Российской Федерации устанавливает четкие гарантии самостоятельности населения в вопросах формирования органов местного самоуправления (ч. 1 ст. 131 Конституции Российской Федерации).
Сравнительный анализ федеральных законов об установлении общих принципов организации местного самоуправления (федеральные законы №154–ФЗ и №131-ФЗ) показывает, что в плане формирования организационных структур местного самоуправления позиция федерального законодательства с 1995г. претерпела значительные изменения. С одной стороны, в целях соблюдения единообразия подходов в установлении общих организационных основ местного самоуправления на территории Российской Федерации, в Федеральном законе №131 усилена позиция федерального законодателя и сокращены возможности вмешательства в данный процесс со стороны субъектов Федерации. Так, например, в соответствие с Федеральным законом №131 порядок формирования органов местного самоуправления, их компетенция, сроки полномочий, подотчетность, устанавливаются исключительно Федеральным законом (общие принципы) и уставом муниципального образования (детализация). Федеральным законом. Уставом муниципального образования устанавливаются: статус депутатов выборных органов местного самоуправлении и выборного должностного лица местного самоуправления, а также положения об отзыве депутатов, членов выборного органа, выборного должностного лица местного самоуправления.
Кроме этого, Федеральный закон №131 к полномочиям органов местного самоуправления относит:
1. установление иных вопросов организации и деятельности ОМСУ,
2. установление порядка проведения конкурса на замещение должности главы местной администрации,
3. установление общего числа членов конкурсной комиссии,
4. назначение членов конкурсной комиссии в муниципальных районах (городских округах) числом 2/3 от общей численности комиссии,
5. подписание контракта с главой администрации, избранного на основании результатов конкурса,
6. расторжение контракта с главой администрации в связи с нарушением условий контракта в части, касающейся решения вопросов местного значения.
С другой стороны, все эти положения Федерального закона касаются лишь муниципальных образований, существовавших до реформы. Для вновь образованных муниципальных образований большая часть перечисленных вопросов на срок действия первого созыва органов местного самоуправления устанавливается законом субъекта Российской Федерации, в т.ч.:
- численность представительных органов первого созыва;
- сроки полномочий представительных органов;
- порядок формирования представительных органов вновь образованных муниципальных районов;
- дата проведения выборов в представительные органы;
- сроки полномочий глав МО;
- порядок избрания глав МО на первый срок полномочий и статус этой должности в структуре органов местного самоуправления, если структура органов не определена на местном референдуме;
- дата проведения выборов, в МО, где не принято решение населением о проведении референдума о структуре органов местного самоуправления;
- дата проведения выборов должностных лиц и выборных органов, определенных местным референдумом.
Субъектам Федерации также дано право устанавливать наименования органов местного самоуправления для всех муниципальных образований на территории субъекта РФ независимо от даты их формирования (ч.3 ст.34 ФЗ №131).
Если учесть, что по данным Центизбиркома России[3] в ходе реформы сформировалось 12251 новое муниципальное образование (в т.ч. 18 вновь образованных городских округов, 238 вновь образованных муниципальных районов, 1295 вновь образованных городских поселений и 10720 вновь образованных сельских поселений), то в результате 50,6% от общей совокупности муниципальных образований (в т.ч.11% крупных муниципальных образований не поселенческого уровня) попадают в организационных вопросах под влияние субъекта Федерации.
Кроме названных выше норм правового регулирования отдельных позиций организационных основ вновь образованных муниципальных образований, Федеральным законом №131 субъектам Федерации предоставлена возможность административного влияния на исполнительные органы местного самоуправления через участие в формировании конкурсной комиссии для выбора управляющего местной администрации и его отзыва в тех муниципальных образованиях, которые выбрали для себя такую модель формирования исполнительных органов (или которым такая модель была установлена законом субъекта Федерации[4]). Причем, если в ранних редакциях Федерального закона №131 соотношение членов конкурсной комиссии вновь образованных муниципалитетов соответствовало следующей пропорции: 2/3 членов комиссии формировались от муниципалитета и 1/3 - от субъекта Российской Федерации; то в поздних редакциях Закона (в редакции Федерального закона №34 от 18.04 2005г.) это соотношение стало 50 на 50. Таким образом, у субъекта Федерации расширилась возможность влияния на решение конкурсной комиссии при выборе управляющего исполнительными органами МСУ во вновь образованных городских округах и муниципальных районах[5], избравших данную модель управления.
Как показывает анализ регионального законодательства, некоторые субъекты Федерации пытаются еще более усилить свое влияние на работу конкурсной комиссии. Так, например, Закон Ленинградской области «Об органах местного самоуправления муниципальных образований в Ленинградской области» от 30 мая 2005г. №37-ОЗ содержит норму, по которой представительный орган муниципального образований лишь дважды может отказаться от кандидатуры главы администрации, предложенной ему на утверждение конкурсной комиссией. При не утверждении кандидатуры в третий раз представительный орган муниципального образования может быть распущен (ч.4-2 ст.7 указанного закона)[6]. Таким образом, законом субъекта Федерации утверждена норма, которая ставит выше всенародно избранного органа местного самоуправления созданную этим органом административную структуру.