Муниципальные образования, особенно вновь образованные, в условиях такого активного прессинга стараются принять во внимание любые предложения субъекта Федерации, это подтверждает анализ практики реализации Федерального закона №131, осуществленный ИЭГ в рамках анкетного опроса 2006г. Из 44 субъектов Федерации, города из которых приняли участие в анкетировании, 23 субъекта Федерации предложили муниципальным образованиям своих регионов модельную структуру администрации муниципального образования. И, практически, все муниципальные образования из этих регионов (кроме 2-х) учли предложенную модель либо полностью (35% ответивших), либо частично (52% ответивших).
Вторая составляющая индикатора 1.1 касается прямых и непрямых выборов глав муниципальных образований, вплоть до крайней позиции - их назначения. Дискуссия по этому поводу то затухает, то вспыхивает вновь в условиях жесткого лоббирования данного вопроса со стороны руководителей субъектов Федерации.
Федеральный закон №131 в равной степени допускает выборы главы муниципального образования как в условиях прямых выборов, так из состава депутатов (непрямые выборы). Однако п.2 ч.1 ст. 85 данного закона устанавливает, что во вновь образованных муниципальных образованиях, в которых не принято решение о проведении местного референдума по вопросу о структуре органов местного самоуправления и уставом муниципального образования не установлено иное, глава муниципального образования должен возглавлять представительный орган. В этом случае, как правило, используется модель непрямых выборов.
Вместе с тем на уровне субъекта Федерации, по-прежнему, сильной останется исполнительная ветвь власти в лице назначаемого Президентом Российской Федерации губернатора, и именно с ним придется иметь дело главе муниципального образования, чей статус не будет поддержан всенародно в случае выбора из состава депутатов. В этой модели есть другая опасность: постепенное усиление влияния внутри местного сообщества выбираемого по конкурсу главы администрации в результате постоянного взаимодействия с органами государственной власти субъектов Федерации, что вновь приведет к конфликту интересов на местном уровне[7].
Практика реализации Федерального закона №131 показывает, что в муниципальной среде предпочтительной пока остается модель прямых выборов главы муниципального образования. Исследование ИЭГ 2006 гг. показало, что 74% респондентов от всей выборки предпочли модель прямых всеобщих выборов главы муниципального образования, 26% - выбирали главу из состава депутатов. (Приложение 1, таблица 1, рис.1).
Традиционный порядок избрания главы муниципального образования на всеобщих выборах характерен преимущественно для городских округов, где традиции местного самоуправления уже сформировались (Приложение 1, рис. 2).
Данные опроса 2006г. подтверждают, что модель всеобщих выборов главы муниципального образования важна для населения, имеющего определенные традиции самоуправления. В ходе анкетирования выявились факты судебного спора, инициированного населением против закона, принятого субъектом Федерации или устава муниципального образования, закрепившего непрямые выборы главы муниципального образования. Но результат судебных рассмотрений на момент анкетирования был еще не ясен.
Новые законодательные инициативы субъектов Федерации (например, законопроект Ростовской области) следуют в направлении дальнейшего расширения права субъекта Федерации в вопросах административного влияния на организационную структуру местного самоуправления. Законопроект предлагает распространить право субъекта Федерации не только на участие в работе конкурсной комиссии по выбору главы администрации муниципального образования, но и значительно шире. Кроме того, на рассмотрении в Государственной Думе Российской Федерации вновь находится законопроект №284354-4, расширяющий полномочия субъектов Федерации в отношении городских округов и городских поселений – центров субъектов Федерации. Данный законопроект в первоначальной редакции получил отрицательные отзывы из правового управления Государственной Думы РФ от 06.04.2006г. и Правительства РФ от 14.08.2006г. №2966п-П16, а также от муниципальной общественности. Вместе с тем, субъекты Федерации и поддерживающие их депутаты продолжают лоббировать данный вопрос. 19 октября 2006г. законопроект в измененном по содержанию, но не по принципиальной позиции виде, был вновь внесен в Государственную Думу РФ и принят к рассмотрению. Данный законопроект выводит города – центры субъектов Российской Федерации из сферы действия Федерального закона №131 (аналогично городам федерального значения – Москве и Санкт-Петербургу) и передает субъектам Федерации полное регламентирование местного самоуправления в этих городах. Если данный законопроект будет рассмотрен, это будет серьезным ударом по городскому самоуправлению, которое формировалось и развивалось именно во многих таких городах: Новосибирск, Томск, Екатеринбург, Ярославль, Вологда, Петрозаводск, Хабаровск и многие другие.
Таким образом, можно констатировать, что заложенный в Конституции Российской Федерации и первоначальной редакции Федерального закона №131 принцип самостоятельности формирования органов местного самоуправления, на первом этапе реализации Федерального закона №131 претерпел значительные изменения в сторону усиления позиции субъектов Федерации, а отсутствие навыков самоуправления во вновь образованных муниципальных образованиях закрепляет ее.
7. Анализ федерального законодательства
Вопросы местного значения муниципальных образований и полномочия по их исполнению определены статьями 14-17 Федерального закона №131. Наиболее полный перечень вопросов местного значения закреплен за городским округом (ст.16), поэтому рассмотрение настоящего индикатора целесообразно осуществлять именно с учетом данного перечня.
Дальнейший анализ вопросов местного значения по типам регулирования позволяет сгруппировать их уже по полноте влияния органов местного самоуправления на вопросы местного значения внутри каждого типа регулирования. Результаты этого распределения представлены в таблице 2.
Как следует из таблицы 2 нормативно-правовое регулирование в полном объеме приходится только на 21 вопрос местного значения (32% от всех вопросов). По 44 вопросам (68%) органы местного самоуправления принимают в основном технические акты, обеспечивающие реализацию предоставления вопросов местного значения на территории муниципалитета, а также в той или иной мере возможностей - планы и программы развития услуги. Часть вопросов: защита населения от чрезвычайных ситуаций, организация и осуществление мероприятий по мобилизационной подготовке муниципальных предприятий и учреждений и т.п. следовало бы отнести к группе с нулевым регулированием, т.к. по этим вопросам муниципалитеты преимущественно действуют в рамках предписаний исполнительных органов государственной власти, но в связи с тем, что какие-то технические документы они все же принимают, эти вопросы были помещены в группу полномочий с относительным нормативно-правовым регулированием.
По 47 вопросам местного значения (72%) органы местного самоуправления осуществляют полное финансовое обеспечение предоставления услуги или создания условий по предоставлению услуги. По 10 вопросам муниципалитеты осуществляют частичное финансовое обеспечение решения вопроса местного значения (только в части содержания административного аппарата или в части финансирования отдельных плановых мероприятий). По 8 услугам муниципалитеты осуществляют нулевое финансирование, это преимущественно вопросы, по которым муниципалитеты осуществляют только создание условий предоставления услуги.
Наибольшая полнота самостоятельности органов местного самоуправления проявляется в сфере администрирования вопросов местного значения. Так, из 65 проанализированных вопросов местного значения, по 55 органы местного самоуправления осуществляют полное администрирование предоставления услуги, в 7 случаях - относительное администрирование, и только в 5 случаях – нулевое, там, где муниципалитет осуществляет только создание условий для предоставления услуги.
В целом анализ вопросов местного значения по типам регулирования показывает, что только по 1/3 вопросов муниципалитеты обладают всей полнотой автономии. Это - часть вопросов из области управления и стратегического развития муниципалитетов (владение, пользование и распоряжение муниципальным имуществом, утверждение генеральных планов и правил землепользования и застройки, содействие развитию малого предпринимательства); часть вопросов из области жилищно-коммунальной сферы (организация водоснабжения населения и водоотведения, содержание муниципального жилищного фонда, организация сбора, вывоза, утилизации и переработки бытовых и промышленных отходов, организация благоустройства и озеленения территории, организация освещения улиц и установки указателей, организация обустройства мест массового отдыха населения, содержание мест захоронения); часть вопросов - из области культуры, физкультуры и спорта, работы с молодежью. Полномочием муниципалитета здесь преимущественно является «создание условий» и организация мероприятий, но по этим полномочиям муниципалитеты обладают всей полнотой нормативно-правового регулирования.
Большая часть вопросов (68%) является децентрализованной до муниципального уровня услугой, регулируемой на уровне Российской Федерации или субъекта Федерации, муниципалитет осуществляет лишь техническое регулирование услуги, а также финансовое обеспечение ее организации и администрирование.