Детальное деление субъектов муниципально-правовых отношений по публично-правовому признаку проводит А.Н. Костюков: а) индивидуальные (граждане РФ, иностранные граждане и лица без гражданства, депутаты, глава муниципального образования, иные должностные лица, муниципальные служащие); б) коллективные (население муниципального образования, органы местного самоуправления, юридические лица, общественные объединения, органы ТОС, собрания и сходы граждан, органы государственной власти РФ и субъектов РФ); в) публично-территориальные образования (муниципальные образования, государство - субъекты РФ и Российская Федерация в целом).
Под объектом местного самоуправления исследователи чаще всего понимают вопросы местного значения. Здесь важно определить компетенцию и объем полномочий, которые осуществляют население и местные органы, а также должностные лица местного самоуправления. Для этого Федеральный закон №131 использует систему основных терминов и понятий (ст. 2), которые неотделимы от исследуемого явления - категории "местное самоуправление". Местное самоуправление охватывает сферу как публичного, так и частного права, поэтому правовое регулирование соответствующих правоотношений базируется на применении императивного и диспозитивного методов, основанных на присущих им способах юридического воздействия - обязывании, дозволении и запрете. Местное самоуправление является в большей мере публично-правовым институтом, поэтому для него характерно применение в большей степени императивного метода (но совместно с обязывающими и запрещающими способами регулирования). По объекту правового регулирования, т.е. круга регулируемых отношений, муниципально-правовые нормы, по обоснованному мнению А.Н. Костюкова, делятся на: 1) закрепляющие местное самоуправление в системе народовластия (понятие, принципы, функции); 2) регулирующие территориальную, организационную, финансово-экономическую, правовую основу местного самоуправления; 3) закрепляющие предметы ведения и полномочия местного самоуправления (муниципального образования); 4) регулирующие ответственность органов и должностных лиц местного самоуправления.
2.3 СИСТЕМА МУНИЦИПАЛЬНЫХ ПРАВОВЫХ АКТОВ
Система муниципальных правовых актов в конкретных муниципальных образованиях отражает воззрения его граждан на местное самоуправление. Ст. 43 Федерального закона №131 относит к системе муниципальных правовых актов устав муниципального образования; правовые акты, принятые на местном референдуме (сходе граждан), нормативные и иные акты представительного органа муниципального образования; правовые акты главы муниципального образования, постановления и распоряжения главы местной администрации, иных органов и должностных лиц местного самоуправления, предусмотренных уставом муниципального образования. Федеральный закон №154 оставлял наименование и деление нормативных правовых актов на усмотрение самих муниципальных образований, которые должны были закрепить это положение в своих уставах. По мнению А.И. Коваленко, "правовой акт местного самоуправления можно определить как письменный документ, регулирующий муниципальные отношения и принятый управомоченным субъектом местного самоуправления; документ, имеющий официальный характер и обязательную силу".
Принятие органами местного самоуправления и их должностными лицами нормативных актов происходит в рамках нормотворческого процесса. Виды и формы нормо- и правотворчества подробно рассмотрены современными исследователями.
Все нормативные правовые акты можно классифицировать следующим образом:
по нормативно-юридической природе различаются акты длительного воздействия для неопределенно широкого круга лиц и акты индивидуального содержания, адресованные конкретным лицам или органам и рассчитанные на однократное применение;
по порядку принятия выделяются акты, принятые населением как непосредственно, так и опосредованно, через органы и должностных лиц местного самоуправления;
по содержанию их можно сгруппировать в зависимости от вопросов местного значения, которые они регулируют; по порядку вступления в силу различают акты, требующие обязательной публикации и не нуждающиеся в обнародовании.
Существуют и другие классификации.
Относительно юридической природы нормативных правовых актов местного самоуправления необходимо отметить, что по форме они отличаются от нормативных актов всех государственных органов и ниже их по юридической силе. В то же время юридическая сила акта представительного органа местного самоуправления будет выше, чем у акта исполнительного органа. Отличия по сфере действия касаются главным образом территории и круга лиц.
Главным фактором изменения статуса муниципального образования в зависимости от формы проведенной реорганизации является принятие устава муниципального образования или внесение в него соответствующих изменений. Государственную регистрацию уставов муниципальных образований, согласно п. 6 ст. 44 Федерального закона №131, должны осуществлять органы юстиции. В соответствии с ранее действовавшим окружным Законом №34, государственная регистрация уставов муниципальных образований в ХМАО - Югре до 1 сентября 2005 г. осуществлялась органом, уполномоченным на то Губернатором округа (ст. 1).
2.4 УСТАВ МУНИЦИПАЛЬНОГО ОБРАЗОВАНИЯ
Устав - основной нормативный правовой акт местного самоуправления в муниципальном образовании. В нем должны быть прописаны все основные вопросы организации и деятельности местного самоуправления на определенной территории. Предмет регулирования устава муниципального образования предопределяет его особую юридическую силу: он является базовым для всей системы нормативных правовых актов местного самоуправления на конкретной территории. Это означает, что все другие акты местного самоуправления должны соответствовать уставу. Такая сложная юридическая природа устава предполагает и особый (усложненный) порядок его принятия, внесения в него изменений и дополнений.
В уставе должны закрепляться десять обязательных (императивных) положений, которые лежат в основе формирования статуса муниципального образования, его организации и функционирования:
1) наименование муниципального образования;
2) перечень вопросов местного значения;
3) формы, порядок и гарантии участия населения в решении вопросов местного значения, в том числе путем образования органов территориального общественного самоуправления;
4) структура и порядок формирования органов местного самоуправления;
5) наименования и полномочия выборных и иных органов местного самоуправления, его должностных лиц;
6) виды, порядок принятия (издания), официального опубликования (обнародования) и вступления в силу муниципальных правовых актов;
7) срок полномочий представительного органа муниципального образования, депутатов, членов иных выборных органов местного самоуправления, выборных должностных лиц местного самоуправления, а также основания и порядок прекращения полномочий указанных органов и лиц;
8) виды ответственности органов местного самоуправления и должностных лиц местного самоуправления, основания наступления этой ответственности и порядок решения соответствующих вопросов, в том числе основания и порядок отзыва населением выборных должностных лиц местного самоуправления, досрочного прекращения полномочий выборных органов местного самоуправления и выборных должностных лиц местного самоуправления;
9) порядок формирования, утверждения и исполнения местного бюджета, а также порядок контроля за его исполнением в соответствии с Бюджетным кодексом Российской Федерации;
10) порядок внесения изменений и дополнений в устав муниципального образования.
При сравнительном анализе императивных норм устава муниципального образования в трактовке Федеральных законов №131 и №154 можно отметить следующие изменения. Так, новый закон в качестве обязательной нормы указывает наименование муниципального образования, что в старом законе было упущено, но теперь ничего не говорится о границах и составе территории, видимо, из-за того, что это - прерогатива регионального законодателя. Федеральный закон №131 очень детально определил вопросы местного значения, связав их с формой муниципального образования и занимаемой им территории. Столь подробная регламентация представляется спорной, так как практическая деятельность гораздо шире и разнообразней теоретических построений. В Федеральном законе №131 указаны новые формы непосредственной демократии граждан, и это логично, если целью реформирования местного самоуправления выступает потребность более широкого привлечения населения к самоуправленческим процессам. Необходимость конкретизации организационных форм управления и унификации создаваемых в муниципальных образованиях органов определяет выбор модели муниципальной власти, которая должна быть закреплена уставом. При этом наличие представительного органа не просто обязательно: он должен стать юридическим лицом, что ранее законодательно не было закреплено. Далее, местная власть определенным образом подразделяется, ибо глава муниципального образования должен возглавить местную администрацию или представительный орган.