Новый закон также указал виды и наименования местных нормативных правовых актов, что достаточно целесообразно, потому что ранее они в разных образованиях именовались по-разному. По мнению И.В. Захарова, этот подход не совсем верен, так как возможности правотворчества местной власти ограничиваются, но думается, что это мнение спорно и не соответствует практике. Представляется, что ответственность за ненадлежащее выполнение органами и должностными лицами местного самоуправления возложенных на них полномочий не реализуется на практике вследствие недостаточной ее регламентации в уставах муниципальных образований. Норма Федерального закона №131 об отзыве выборных лиц должна исправить сложившееся положение. Публично-правовая и частноправовая ответственность органов и должностных лиц местного самоуправления может наступать перед государством, населением, юридическими и физическими лицами не только за совершение правонарушения, но и за ненадлежащее осуществление установленных нормами права полномочий, повлекшее неблагоприятные последствия при решении задач местного самоуправления.
Устав муниципального образования принимается представительным органом муниципального образования, а в поселениях с численностью жителей, обладающих избирательным правом, менее 100 человек - населением непосредственно на сходе граждан. Проект устава, проект муниципального правового акта о внесении изменений и дополнений в устав не позднее чем за 30 суток до дня рассмотрения подлежат официальному опубликованию (обнародованию) с одновременным опубликованием установленного представительным органом местного самоуправления порядка учета предложений, а также порядка участия граждан в его обсуждении.
Устав - это своеобразная местная конституция, регламентирующая жизнь муниципального образования. Он содержит нормы четырех типов: нормы-понятия; нормы, определяющие структуру местных органов; нормы процедурного порядка; нормы-ограничения. Знакомясь с текстом устава, все граждане муниципального образования, независимо от уровня их образования, культуры и т.д., должны примерно одинаково воспринимать его формулировки и термины. Устав должен в обязательном порядке отразить всю структурную организацию и систему органов местного самоуправления, закрепить перечень всех выборных должностных лиц с указанием их прав и обязанностей по осуществлению местного самоуправления. Процедурные нормы устанавливают механизм функционирования всех органов местного самоуправления, порядок подготовки и принятия нормативных правовых актов муниципального образования. Ограничивающие нормы определяют законодательные запреты на деятельность органов и должностных лиц местного самоуправления, которые они обязаны выполнять.
Отметим, что ранее уставы многих муниципальных образований ХМАО - Югры фиксировали особенности, обусловленные традициями проживания на данных территориях коренных малочисленных народов Севера, но в переходный период реформирования местного самоуправления сохранить эту традицию не удалось, т.к. на места были направлены "модельные" уставы, которые и были взяты за основу, чтобы не допустить нарушений законодательства.
Основаниями для отказа в государственной регистрации устава муниципального образования или внесенных в него изменений и дополнений могут быть: противоречие устава требованиям Конституции РФ, федеральным законам и законам субъекта РФ; нарушение установленного федеральным законом порядка принятия устава, муниципального правового акта о внесении изменений и дополнений в устав. Никакие другие обстоятельства не могут считаться законными для отказа в государственной регистрации. Отказ органа юстиции в регистрации должен носить мотивированный характер, иметь конкретные ссылки и указания на нарушение Конституции и законов. Такой отказ, а также нарушение установленных сроков государственной регистрации могут быть обжалованы гражданами и органами местного самоуправления в судебном порядке. Устав муниципального образования и муниципальный правовой акт о внесении изменений и дополнений в устав подлежат официальному опубликованию (обнародованию) после их государственной регистрации, после чего они вступают в силу.
Муниципальные правовые акты вступают в силу в порядке, установленном уставом муниципального образования. Это правило не относится к нормативным правовым актам представительных органов местного самоуправления о налогах и сборах, вступающим в силу в соответствии с Налоговым кодексом РФ. При этом муниципальные правовые акты, затрагивающие права, свободы и обязанности человека и гражданина, вступают в силу после их официального опубликования (обнародования).
Сегодня на территории Ханты-Мансийского автономного округа - Югры образовано 106 муниципальных образований, уставы которых зарегистрированы в установленном порядке. В большинстве муниципальных образований не принято специальных нормативных документов по порядку разработки, принятия и внесения изменений в нормативные правовые акты, кроме названных в уставе и касающихся его же. Ранее в некоторых уставах органами прокуратуры округа были выявлены нормы, не соответствующие действующему законодательству. Как отмечал В.И. Васильев, во многих регионах, в том числе в Ханты-Мансийском автономном округе, уставы произвольно трактовали вопросы неприкосновенности депутатов представительных органов и выборных глав администраций, хотя большая часть этих вопросов регулируется только федеральным законодательством. Видимо, этими обстоятельствами руководствовались власти автономии, направляя "модельные" уставы в большинство вновь образованных муниципальных образований округа в 2004 г.
2.5 МЕСТНОЕ ПРАВОТВОРЧЕСТВО
Касаясь темы местного правотворчества, в частности полномочий и компетенции местного самоуправления, путей их реализации для удовлетворения жизненно важных общественных потребностей личности, мы попытались обосновать необходимость введения в понятийный глоссарий муниципалитетов (и соответственно в муниципальное право) нового правового понятия "муниципальная безопасность", использовав для этого методологию интегративной теории права А.М. Васильева. Цель исследования - человек как средство существования местного общества, как социально-правовая ценность, а исходное понятие - правовая категория "безопасность", впервые введенная Федеральным законом от 5 марта 1992 г. №2446-1 "О безопасности". А.А. Тер-Акопов считает, что в исследовании национальной безопасности личности, общества, государства, доминантой служит юридическая безопасность человека, а предметом - жизненно важные интересы личности. В зависимости от объекта исследования он ограничивается в основном рамками психического и физиологического состояния и самовыражения личности. Однако комплексность и разносторонность муниципальных правоотношений обусловливают тот факт, что понятие "муниципальная безопасность" может использоваться во всех отраслях права, их регулирующих, т.е. в финансовом, информационном, образовательном, гражданском, экологическом, бюджетном праве и т.д. Объектом применения нового понятия могут стать и правовые связи, в которые вступает человек, проживающий в муниципальном образовании, и правоотношения, участником которых является непосредственно само муниципальное образование. Безопасность - одна из первейших исторических потребностей человека, общества и государства. Её сущность заключается в способности отражать, предупреждать и устранять опасности, угрожающие существованию указанных выше субъектов права, а также разрушающие их базовые интересы, без удовлетворения которых немыслима сама жизнедеятельность, благополучие и развитие человека и общества.
Задачи муниципальной безопасности личности и (или) муниципального образования сводятся к гарантированию как жизнеобеспечивающей деятельности муниципального образования, так и жизненно важных потребностей граждан. Применительно к местному самоуправлению эта категория, по мнению автора, незаслуженно не используется. Перед любым муниципальным образованием стоят задачи обеспечения своей "муниципальной безопасности" в процессе реализации возложенных на него полномочий. Здесь можно назвать окружающую среду, экономическое процветание, охрану и укрепление здоровья граждан, борьбу с преступностью, качество жизни граждан, духовно-нравственное развитие личности и т.д., т.е. все сферы, где "присутствуют" человеческая деятельность и общечеловеческие ценности. Деятельно-творческие начала индивида дают ему возможность самому познавать объективные обстоятельства муниципальной действительности и вести себя в соответствии с познанным, формируя при этом новое мировоззрение о муниципальной безопасности.
Думается, муниципальная безопасность муниципального образования зависит как от внешних, так и внутренних и смешанных угроз. К внешним угрозам можно отнести, например, неправомерные решения органов государственной власти о его ликвидации или преобразовании, недостаточную финансовую обеспеченность; к внутренним - состояние ЖКХ, межнациональные противоречия, преступность, деградацию личности; смешанным - экологию, техногенные факторы и т.д. Сами же виды муниципальной безопасности можно классифицировать следующим образом. Так, по формам выделяются экономическая, экологическая, личностная, медицинская, эпидемиологическая, продовольственная безопасность и т.д., а по целевому назначению - социальная, финансовая, производственная, климатическая, информационная и др.