В частности, законодательство ряда штатов США предусматривает в качестве оснований отзыва совершение должностного преступления или злоупотребление властью. Оно содержит требование об обязательности судебного разбирательства по существу выдвинутого обвинения, которое может послужить основанием отзыва выборного должностного лица до начала сбора подписей в пользу отзыва. Процедура же реализации отзыва существенно усложнена. Как правило, она предполагает повышенные, по сравнению с выборами, требования к порядку выдвижения и регистрации петиций граждан об отзыве. Конституции штатов США, предусмотревшие институт отзыва, закрепляют требование, согласно которому петиция должна содержать подписи в количестве от 12 (штат Калифорния) до 40 (штат Канзас) процентов от предыдущего числа голосов, поданных при избрании на должность. При этом в пределах одного штата могут предъявляться еще более высокие требования к выдвижению петиций об отзыве отдельных категорий выборных должностных лиц.
После принятия рассмотренного постановления Конституционного Суда в субъектах Федерации предпринимаются попытки определить четкие правовые основания и надлежащую процедуру отзыва высшего должностного лица. Так, в Коми-Пермяцком автономном округе в апреле 2001 года был принят закон, подробно регламентирующий порядок отзыва главы автономного округа. Этот закон по сравнению с аналогичными законами, принятыми в других субъектах Федерации, на сегодняшний день в наибольшей мере учитывает особенности института отзыва. Впервые в практике регионального законодательства в законе закреплены правила, обеспечивающие участие большинства (не менее двух третей) избирателей в голосовании по отзыву, а отзыв признается состоявшимся, если количество голосов, поданных за него, составило более 50 процентов от числа голосов всех зарегистрированных избирателей. Нельзя сказать, что этот закон полностью отвечает требованиям постановления Конституционного Суда, однако его принятие свидетельствует о наметившихся позитивных изменениях в развитии института отзыва.
Федеральный закон от 6 октября 1999 года умалчивает об отзыве депутата законодательного (представительного) органа субъекта Федерации. Поэтому данный вопрос субъекты Федерации по-прежнему решают самостоятельно. В настоящее время приблизительно в сорока субъектах РФ действуют отдельные законы либо статьи избирательных кодексов, предусматривающие отзыв депутатов представительных органов государственной власти, депутатов и выборных должностных лиц органов местного самоуправления. Процесс разработки и принятия подобных законов продолжается. Только в 2001 г. законы об отзыве депутата законодательного (представительного) органа государственной власти субъекта Федерации были приняты в Сахалинской и Тюменской областях, в Ханты-Мансийском автономном округе. Подготовка таких законов ведется в Приморском крае, Брянской области и в других регионах.
За годы, истекшие с начала разработки регионального законодательства, в России накоплен значительный опыт реализации гражданами института отзыва. По данным Центральной избирательной комиссии РФ, на уровне субъекта Федерации в 1996-1998 гг. в четырех субъектах гражданами инициировался вопрос об отзыве пяти депутатов представительных органов государственной власти. Было проведено голосование по отзыву депутата Верховного Совета Республики Хакасия, однако оно признано несостоявшимся ввиду низкой явки избирателей.
Так как Конституция РФ умалчивает об институте отзыва, возникает вопрос о конституционности закрепленных в законодательстве субъектов Федерации и в правовых актах органов местного самоуправления норм об отзыве. Данный вопрос стал предметом дел, рассмотренных Конституционным Судом РФ. В частности, в декабре 1999 года, Судебная коллегия по гражданским делам Верховного Суда РФ подтвердила и право муниципальных образований предусматривать в своих уставах отзыв выборных должностных лиц местного самоуправления, в том числе глав муниципальных образований, даже при отсутствии в законах субъектов Федерации норм о порядке отзыва этих лиц. Данное решение способствовало расширению практики реализации института отзыва. [1]
2. Отзыв депутата представительного органа и выборного должностного лица местного самоуправления
Отзыв выборного лица избирателями — это досрочное прекращение полномочий депутата или должностного лица органов государственной и муниципальной власти в форме прямого волеизъявления избирателей соответствующего избирательного округа. В современных демократиях институт отзыва — достаточно редкое явление. В настоящее время он предусмотрен в законодательстве Китая, более трети штатов США (в некоторых из них возможен отзыв любого выборного лица), в Японии — на уровне местного самоуправления. [2]
В России институт отзыва выборного лица был введен в 1917 г. декретом ВЦИК «О праве отзыва депутатов».
В законодательстве, регулирующем избирательный процесс на федеральном уровне, понятие «отзыв депутата» не применяется. В субъектах РФ были приняты законы и нормативные правовые акты органов местного самоуправления, в которых устанавливаются процедуры и основания отзыва избирателями депутатов. Регулирование института отзыва депутата отнесено к полномочиям муниципальных образований. В законах субъектов РФ содержатся существенные различия в регулировании этого института. В частности, по-разному в региональном законодательстве решены такие принципиальные вопросы, как установление критериев, которые могут явиться основанием для инициирования процедуры отзыва; необходимое число голосов избирателей; порядок инициирования отзыва и порядок проведения голосования. В ФЗ «Об общих принципах организации местного самоуправления в РФ» от 6.10.2003 № 131-ФЗ (далее ФЗ № 131-ФЗ) положений об ответственности перед населением органов и должностных лиц местного самоуправления в результате утраты доверия населения не содержится, но институт голосования по отзыву в нём предусматривается как обязательный институт непосредственной демократии на местном уровне. Необходимо также учитывать выводы и правовые позиции Конституционного Суда РФ, изложенные в его постановлениях, относящиеся к институту отзыва депутата. Конституционным Судом было подтверждено право субъектов РФ устанавливать институт отзыва депутата, хотя такого института не содержится в Конституции РФ. Институт отзыва не является институтом избирательного права. В практике законодательного регулирования института отзыва в субъектах РФ встречаются как случаи правового регулирования института отзыва отдельными законами, так и включение его в избирательные кодексы субъектов РФ. Одним из главных вопросов при принятии решения голосования по отзыву является наличие и достаточность оснований для проведений голосования по отзыву. В законах субъектов РФ содержатся такие основания как совершение действий, недостойных звания депутата, неудовлетворённость избирателей его деятельностью, вызванная невыполнением предвыборной программы, официальное объявление отзываемым лицом изменения в его политической приверженности, отказ от ведения приёма избирателей, рассмотрение их жалоб и др. Конституционным Судом РФ эти основания признаны не соответствующими Конституции РФ. В постановлении Конституционного Суда РФ от 7.06.2000 № 10-П делается вывод о том, что основанием для отзыва может служить лишь неправомерная деятельность, то есть конкретное правонарушение, факт совершения которого установлен в надлежащем юрисдикционном порядке. Из совокупного толкования этих правовых позиций нельзя сделать однозначных выводов о надлежащей юрисдикционной процедуре. [3] Остаётся открытым для законодателей вопрос: по чьей инициативе должны быть подтверждены факты, явившиеся основанием для инициирования отзыва. Нет однозначного указания на необходимость предварительного, до начала инициирования отзыва, подтверждения в судебном порядке фактов, явившихся основаниями для отзыва. Позиция Конституционного Суда РФ заключается в том, что на местном уровне при выдвижении инициативы отзыва не обязательно выполнение предварительного условия о подтверждении в судебном порядке фактов, которые являются основаниями для отзыва. Это означает, что постановка вопроса об отзыве может быть инициирована и на основании утраты доверия населения, которое было оказано депутату при проведении выборов. Факты, явившиеся основанием утраты такого доверия, приводимые в обоснование инициирования процедуры отзыва, могут быть предметом судебного разбирательства. При этом подтверждение (опровержение) указанных фактов в судебном порядке обязательно в случае обращения в суд заинтересованных лиц на любом этапе реализации процедуры отзыва. Для обеспечения защиты прав отзываемого лица должны быть предусмотрены: заблаговременное уведомление депутата о предстоящем рассмотрении вопроса на всех его этапах при инициировании и осуществлении процедуры отзыва; право его присутствия на всех этапах и право предоставления объяснений избирателям по поводу оснований и обстоятельств отзыва. В соответствии с абзацем 2 ч. 2 ст. 24 ФЗ № 131-ФЗ основаниями для отзыва депутата могут служить только его конкретные противоправные решения или действия (бездействие), наличие которых подтверждено в судебном порядке. В ч. 1 ст. 24 указывается, что голосование по отзыву депутата проводится по инициативе населения в порядке, установленном ФЗ и принимаемым в соответствии с ним законом субъекта РФ. Порядок отзыва должен соответствовать порядку проведения местного референдума с учётом особенностей, установленных ФЗ № 131-ФЗ. В то же время, согласно ч. 2 этой же статьи, а также ст. 71, основания для отзыва депутата и процедура его отзыва устанавливаются уставом муниципального образования.