Очевидно, что требуется законодательно установить хотя бы примерный перечень действий, которые могли бы квалифицироваться как действия, недостойные звания депутата. Например, в соответствии с ч. 3 ст. 45 ФЗ № 131-ФЗ нарушение срока издания муниципального правового акта, необходимого для реализации решения, принятого путём прямого волеизъявления населения (на местном референдуме), является основанием для отзыва депутата. Так возможны различия во мнениях избирателей и депутата как о необходимости издания правового акта по результатам референдума, так и о содержании муниципального правового акта. Процедура отзыва в настоящее время не может быть реализована и по формальным причинам, поскольку процессуальное законодательство не содержит полномочий судов общей юрисдикции подтверждать либо опровергать законность решений и действий (бездействий) депутатов.
Образуется инициативная группа не менее 10 человек, образуемая гражданами, избирательными объединениями. Процедура инициирования отзыва депутата должна включать следующие этапы:
1. Направление документов, подтверждающих наличие оснований для отзыва депутата в избирательную комиссию.
2. Регистрация инициативной группы.
3. Сбор подписей в поддержку требования инициативной группы.
4. Проверка подписей в подписных листах в течение 15 дней.
5. Направление избирательной комиссией подписных листов в представительный орган муниципального образования.
6. Принятие решения представительным органом по вопросу голосования об отзыве депутата. Представительный орган обязан назначить голосование по отзыву в течение 30 дней со дня поступления в представительный орган муниципального образования документов о выдвижении инициативы проведения голосования по отзыву.
Депутат считается отозванным, если за отзыв проголосовало не менее 1/2 избирателей.
Анализ вновь принятых уставов муниципальных образований свидетельствует о том, что в них основания и процедуры проведения отзыва депутатов нередко излагаются бессистемно, с существенными пробелами.
3. Роспуск представительного и законодательного органа
В мировой конституционной практике роспуск представительного и законодательного органа является достаточно распространенным способом реализации системы сдержек и противовесов. Право роспуска нижней палаты парламента является важным конструктивным элементом системы разделения властей в правовом государстве, а также представляет собой универсальный способ преодоления кризиса власти в случаях, когда между ее законодательной и исполнительной ветвями возникает неразрешимый конфликт, препятствующий их дальнейшей работе. Это крайняя мера преодоления разногласий.
Исходя из смысла Постановления Конституционного Суда РФ от 11 ноября 1999 г. N 15-П по делу о толковании статей 84 (пункт "б"), 99 (части 1, 2 и 4) и 109 (часть 1) Конституции РФ, роспуск Госдумы Президентом РФ означает прекращение начиная с момента назначения даты новых выборов осуществления Госдумой предусмотренных Конституцией РФ полномочий по принятию законов, а также иных ее конституционных полномочий, которые реализуются путем принятия решений на заседаниях палаты. При этом исключается осуществление указанных полномочий Госдумы Президентом РФ, Советом Федерации, другими органами государственной власти.
Таким образом, роспуск Госдумы преследует конституционную цель обеспечить своевременное формирование Правительства РФ или соответственно продолжение функционирования Правительства РФ, поддерживаемого Президентом РФ вопреки недоверию, выраженному Правительству Российской Федерации Госдумой.
Совет Федерации роспуску не подлежит и продолжает свою деятельность, хотя его работа без нижней палаты не может быть продуктивной.
Согласно ч. 2 ст. 109 конституции РФ в случае роспуска Госдумы Президент РФ назначает дату выборов, с тем чтобы вновь избранная Госдума собралась не позднее чем через 4 месяца с момента роспуска. Это означает, что фактически максимально на срок 4 месяца страна остается без Госдумы, и говорить о том, что парламент в России является, согласно ч. 1 ст. 99 Конституции РФ, постоянно действующим органом, кажется по меньшей мере странным.
При этом государство остается без парламентского контроля, а законодательный процесс, важнейшее и не прекращающее свое функционирование средство регулирования всех сфер жизни, приостановлен. Совет Федерации не может заменить Государственную Думу в ее функциях, и, согласно Конституции РФ, спасает положение в это время Президент РФ. В соответствии с ч. 3 ст. 90 Конституции РФ он принимает указы, которые заменяют законы, пока последние не будут приняты.
По этому поводу в научных кругах существуют две точки зрения. Согласно одной из них факт того, что Президент РФ в течение 4 месяцев де-факто (несмотря на Постановление Конституционного Суда РФ от 11 ноября) заменяет нижнюю палату парламента, не создает препятствий для осуществления законности и демократии.
Согласно второй точке зрения, неприемлемо оставлять государство без законодательной ветви власти с настолько сильно расширенными полномочиями Президента РФ на такой долгий срок. Дело в том, что возможности Президента РФ, данные ему Конституцией РФ, позволяют ему фактически исполнять функции законодательного органа, а при условии сложившейся ситуации фактического контроля исполнительной власти Президентом РФ - в случае отсутствия Госдумы - существует серьезная опасность объединения в одних руках этих двух ветвей власти. Конечно же, это противоречит демократическим принципам, нарушает основы системы сдержек и противовесов и влечет за собой опасность установления авторитарного режима.
Что касается возможности Президента РФ принимать указы, заменяющие законы, то такая возможность не вызывает возражений - она необходима, так как является средством быстрого реагирования на кризисные и чрезвычайные ситуации, когда законодательный процесс не в силах вследствие своей медлительности и сложности в согласовательной части осуществлять волевое срочное регулирование.
Конституция РФ предусматривает три основания для роспуска Госдумы 1. Троекратное отклонение кандидатур Председателя Правительства РФ, предложенных Президентом РФ.
Согласно ст. 111 Конституции РФ предложение о кандидатуре Председателя Правительства РФ вносится Президентом РФ не позднее двухнедельного срока после вступления его в должность или в тот же срок после отставки Правительства РФ либо в течение недели со дня отклонения кандидатуры Госдумой. Госдума обязана рассмотреть представленную Президентом РФ кандидатуру в течение недели со дня внесения предложения. Она вправе отклонить предложенную Президентом РФ кандидатуру, после чего Президент РФ вносит на рассмотрение Госдумы ту же самую или новую кандидатуру. Конституционный Суд РФ в Постановлении от 11 декабря 1998 г. N 28-П по делу о толковании положений части 4 статьи 111 Конституции РФ разъяснил, что Президент РФ при внесении в Государственную Думу предложений о кандидатурах на должность Председателя Правительства РФ вправе представлять одного и того же кандидата дважды или трижды либо представлять каждый раз нового кандидата.
В случае трехкратного отклонения Госдумой представленных кандидатур Президент РФ назначает Председателя Правительства РФ, распускает Государственную Думу и назначает новые выборы.
2. Выражение недоверия Правительству РФ по инициативе Госдумы.
Госдума большинством голосов может выразить недоверие Правительству РФ, после чего Президент РФ вправе объявить об отставке Правительства РФ либо не согласиться с решением Госдумы. В случае, если Госдума в течение 3 месяцев повторно выразит недоверие Правительству РФ, Президент РФ объявляет об отставке Правительства РФ либо распускает Государственную Думу.
3. Отказ в доверии Правительству РФ вследствие рассмотрения такого вопроса, поставленного Председателем Правительства РФ.
Председатель Правительства РФ может поставить перед Госдумой вопрос о доверии Правительству РФ по собственной инициативе. Если Госдума в доверии отказывает, Президент РФ в течение 7 дней принимает решение об отставке Правительства РФ или о роспуске Госдумы и назначении новых выборов.
2. Федеральное Собрание определяется в ч. 1 ст. 99 Конституции РФ как постоянно действующий орган. Чтобы гарантировать этот конституционный статус Федерального Собрания, на Президента РФ возлагается обязанность одновременно с роспуском Госдумы назначить и дату выборов, с тем чтобы вновь избранная Госдума собралась не позднее чем через 4 месяца с момента роспуска. Следовательно, период, в течение которого может отсутствовать парламентский контроль над Правительством РФ, ограничен.
Таким образом, момент роспуска Госдумы совпадает с назначением даты новых выборов, а все избирательные действия и созыв вновь избранной Госдумы на первое заседание должны быть осуществлены в указанные сроки. Для соблюдения данного срока необходимо, чтобы выборы были проведены не позднее чем через 3 месяца после роспуска, ибо согласно ч. 2 ст. 99 Конституции РФ на свое первое заседание Госдума должна собраться на 30-й день после избрания. С учетом этой даты должна планироваться избирательная кампания. Если Президент РФ, распустив Государственную Думу, не назначит выборы депутатов Госдумы нового созыва, выборы депутатов Госдумы назначаются и проводятся Центральной избирательной комиссией Российской Федерации в первое или во второе воскресенье по истечении 3 месяцев со дня роспуска Госдумы.