По мнению экспертов УЦЭПИ, такая ситуация объясняется: громоздкой разрешительной процедурой открытия собственного дела, чрезмерной зарегламентированностью предпринимательской деятельности, монополизацией государством отдельных сегментов экономики. Наконец, деформированной налоговой политикой, непрозрачностью и нестабильностью законодательства.
Перечисленные факторы плюс низкий уровень защиты внешних инвестиций, коррумпированность чиновников, бюрократическая волокита, экономическая преступность формируют неблагоприятный фон для ведения иностранного бизнеса в нашей стране. Оттого-то объем прямых иностранных инвестиций на душу населения в Украине в прошлом году составил всего-навсего $10. А вот в Эстонии этот показатель достиг $162, в Польше — $172, Хорватии — $244, Чехии — $476. Контраст разительный! Инвестиционный климат у нас довольно засушливый, почти без финансовых осадков.
Таким образом, на панели пульта госуправления многие индикаторы уже давно подают аварийные сигналы. Система исполнительной власти в Украине уже много лет не отвечает ни уровню задач, которые стоят перед государством, ни современным управленческим стандартам. Неудивительно, что население, по результатам апрельского опроса УЦЭПИ 2000года, не выставило госаппарату даже "тройки" по обычной школьной пятибалльной шкале. (см. диаграмму №1)
Собственно, причины низкой эффективности исполнительной вертикали известны. Это несогласованность действий и противоречивость принимаемых решений, низкая исполнительская дисциплина, дублирование функций разными ведомствами и чрезмерная концентрация их в центре. Это несбалансированная региональная политика, приводящая к уродливой диспропорции в развитии регионов, "закрытость" власти и разъедающая государственную машину коррупция. Наконец, это низкий престиж государственной службы.
Поэтому необходимость кардинальной трансформации управленческой системы сомнений не вызывала.
1.2 Проведение административной реформа
Официальная точка отсчета начала административной реформы в Украине — 7 июля 1997 года. В этот день указом Президента для концептуального и организационно-методического обеспечения подготовки и проведения административной реформы. была создана Государственная комиссия, основными задачами которой стали: разработка Концепции административной реформы; определение научных основ, стратегии и тактики ее проведения; разработка конкретных механизмов и сроков внедрения административной реформы; экспертная оценка концепций и проектов нормативно-правовых актов, направленных на создание правовой базы административной реформы; анализ деятельности органов исполнительной власти и органов местного самоуправления в отношении осуществления мер административной реформы и предоставления помощи в ее проведении; рассмотрение предложений и программ научного, материально-технического, кадрового и финансового обеспечения административной реформы; подготовка предложений по конкретным направлениям проведения указанной реформы.
Ровно через год, в июле 1998-го, была утверждена Концепция административной реформы, реализация основных положений которой направлена на обеспечение реформирования системы государственного управления, создание условий для строительства демократического, социального и правового государства, утверждение, обеспечение и защиту прав всех граждан страны.
Целью административной реформы является формирование эффективной, прозрачной и подконтрольной народу системы государственного управления, расходы на содержание которой будут адекватны финансово-экономическому состоянию государства. Преобразования в этой сфере призваны обеспечить в Украине перестройку системы государственного управления всеми сферами общественной жизни. Думаю, что такую идеологию, такой замысел реформирования нельзя не поддержать. Но… с другой стороны, важнейшим является практическое воплощение в жизнь этой идеологии, планов.
Государственную комиссию по проведению административной реформы. возглавил Леонид Кравчук, заместителями стали Евгений Кушнарев (позднее его заменил Николай Билоблоцкий) и Сергей Тигипко. Примечательно, что в состав комиссии вошли и народные депутаты - Иван Заец и Игорь Колиушко. По оценкам экспертов, именно они являются главными идеологами административной реформы в парламенте. Таким образом, Президент попытался учесть и интересы высшего законодательного органа страны.
Но власти действовали параллельно, зачастую входя в острый конфликт. Практически одновременно в Верховной Раде началась активная работа по подготовке основополагающих конституционных законов. И беда не только в том, что законопроекты вступали в противоречие с президентским видением хода реформ. Зачастую, даже внутри отдельной политической партии не было единства в определении правовых основ реформирования государственного аппарата. Свидетельство тому - хотя бы ситуация с подачей Игорем Колиушко (на то время - членом НДП) и премьером Валерием Пустовойтенко (членом этой же партии) двух, противоречащих друг другу проектов Закона «О Кабинете министров Украины».
Нельзя забывать и о том, что свои требования относительно содержания, сроков, принципов реформ выдвигали и международные финансовые организации. С позиций своего исторического опыта и конечных целей построения социального правового Украинского государства они были и остаются правы. Не учитывался лишь один «небольшой» нюанс - реальная ситуация украинского общества и реальные же возможности власти по реформированию аппарата управления. Ведь основную часть государственных служащих составляют работники партийно-хозяйственных органов бывшей УССР. Менталитет этих людей изменить в сжатые сроки трудно, если вообще возможно.
В этой ситуации труднее всего, вероятно, пришлось исполнительной власти. Необходимо было искать компромисс с парламентом и одновременно - с Западом. Отсюда - часто поспешные и потому не всегда оптимальные решения. Трудно охарактеризовать указ Президента от 13 марта 1999 г. «Об изменениях в системе центральных органов исполнительной власти» как способствующий ускорению процесса административной реформы. Указ содержал положительные новшества (упрощение системы государственного управления, понижение статуса ряда ведомств и подчинение их министерствам), но его реализация свелась, как всегда бывает, к простой их ликвидации и реорганизации. Количество центральных госструктур сократилось с 93 до 87.
В конечном итоге, ситуация в Украине до 15 декабря 1999 года напоминала хрестоматийный пример действия лебедя, рака и щуки, а воз административной реформы так и остался на месте.
Итак началом практического осуществления административной реформы считается принятие Указа Президента Украины от 22 июня 1998 г. «О мерах в отношении внедрения Концепции административной реформы в Украине». Этим Указом были одобрены основные положения Концепции административной реформы, которая была разработана Государственной комиссией по проведению в Украине административной реформы.
Согласно Концепции ключевыми направлениями административной реформы признаны:
— рационализация структуры, функций и методов деятельности органов исполнительной власти, упрощение и сокращение лишних отраслей управления;
— внедрение действенной системы государственного контроля и рационализация административных процедур;
— дерегуляция и усовершенствование системы управленческих услуг, предоставляемых на разных уровнях исполнительной власти;
— реформирование системы подготовки и переподготовки управленческих кадров, механизма государственной службы;
— уточнение административно-территориального деления страны;
— обновление законодательной базы административных правоотношений, организационно-правовое обеспечение развития административной юстиции.
Практическая реализация мер административной реформы должна быть подчинена выработанным мировой практикой основополагающим принципам функционирования исполнительной власти в демократических государствах. Среди них следует отметить такие:
— приоритетность законодательной регламентации функций, полномочий и порядка деятельности органов исполнительной власти;
— независимость органов исполнительной власти от органов законодательной и судебной власти в пределах, определенных Конституцией Украины;
— ответственность органов исполнительной власти, их должностных лиц за свои решения, действия и бездействия перед гражданами, права которых были нарушены;
— обеспечение парламентского и судебного контроля за функционированием органов исполнительной власти и их должностных лиц.
В декабре 1999 года начался очередной этап административной реформы. Учитывая, что полномочия и функции органов исполнительной власти не были регламентированы законом, Президент Леонид Кучма 15 декабря подписал пакет указов о проведении административной реформы, которые упорядочили систему центральных органов исполнительной власти и утвердили схему их построения и взаимодействия. Глава президентской администрации Владимир Литвин считает эти решения революционными. Видимо, он прав. Эволюционным путем реформировать госструктуры в Украине невозможно. Ситуация, действительно, смахивает на революционную. Нижние чиновничьи пласты хотят жить по-старому, верхние хотят по-старому управлять. А народ, зажатый между ними, тихим скулежом дает понять, что все-таки хочет жить по-новому. Реформаторы в правительстве опускают руки в бессилии изменить что-либо к лучшему. Каток госмашины тупо, но устойчиво катится в известном направлении, подчиняясь разве что законам Паркинсона.