В Украине структура государственной власти создавалась, включая и социалистический период ее развития, не системно, а на основе определенных интересов, соображений, понимания ее сути высшими должностными лицами.
После распада Советского Союза и обретения Украиной независимости, изменения общественно-политической системы сразу начался процесс преобразования и создания собственной новой системы государственной власти и ее организационных структур. Но осуществлялось это, как и в социалистический период развития государства, на основе соображений высших должностных лиц, без серьезных научных обоснований, без какого-либо публичного обсуждения. Наука и общественность к решению этой проблемы никогда не допускались.
При проведении административной реформы нельзя игнорировать ст. 92 Конституции Украины, где записано: «виключно законами України визначається організація і діяльність виконавчої влади». Но на эту статью пока никто не обращает внимания.
Только в августе 2001 года Кабинетом министров утверждена программа, предусматривающая разработку в течение 2002—2004 годов научной методики осуществления функционального анализа и мониторинга эффективности деятельности органов исполнительной власти. Ее реализация позволит определить критерии оценки деятельности указанных органов. При этом отмечено, что целостная научная программа должна стать основой для определения направлений реформирования системы госуправления, а полученные в ходе исследований результаты повлияют на структуру и функционирование всей административной системы. Всё это правильно. А до этих пор реорганизация органов исполнительной власти и изменение их полномочий проводились бессистемно, без соответствующего научного обеспечения? Так чем же мы занимались?
Очередным шагом в проведении в нашей стране административной реформы стало введение указом Президента Украины института государственных секретарей на уровне Кабинета министров и отдельных министерств.
Сама по себе идея выделения должностных лиц, назначаемых на срок полномочий Президента Украины, которые отвечают за организационное, экспертно-аналитическое, правовое, информационное, материально-техническое и прочее обеспечение деятельности Кабмина и министерств, можно было бы только приветствовать. Ведь практика государственного строительства минувших лет свидетельствует о частой смене правительств, почти всегда сопровождавшейся коренной ломкой аппаратов Кабмина и отечественных министерств, сменой уже наработанных подходов, способов и методов работы.
Казалось бы, можно было только порадоваться наступающей стабильности в системе государственного управления. Однако подобный подход создает в Кабмине и министерствах два разноустойчивых (а возможно, и разнополярных) полюса. С одной стороны — премьера и министров, превращающихся исключительно в политические фигуры и подверженных опасности быть замененными в любой момент в зависимости от объективных, а часто и субъективных причин. А с другой — непотопляемых (по крайней мере, на срок полномочий Президента Украины) госсекретарей. Кто же в доме хозяин?
Кроме того, следует подчеркнуть, что цель, преследуемая введением института госсекретарей, — совершенствование государственного управления, обеспечение эффективной деятельности Кабмина, министерств, других органов исполнительной власти, а также их аппаратов, — определяется не только его «незыблемостью». Наверное, в большей мере подобные цели могут быть достигнуты лишь путем качественного совершенствования работы этих важнейших государственных органов, благодаря уточнению их функций, улучшению форм и методов их деятельности. А пока призрачная незыблемость не толкнула ни одного госсекретаря баллотироваться в кандидаты народных депутатов, тогда как на этом маршруте наблюдается массовый поход членов правительства. К добру ли это?
Итак, формирование эффективной системы организации управления в государстве на центральном и местном уровне не состоялось. Это, как говорится, следствие. Более волнующими и важными сегодня являются другие вопросы — почему это произошло? Сколько ещё времени ходить по замкнутому кругу?
Любая потеря времени наносит ущерб государству, подрывает его устои. А Украина на пути реформирования и создания рыночной экономики, замены общественно-политического строя уже потеряла не один год. Достижения и положительные изменения в государстве несопоставимы с утраченными возможностями. Сегодня с каким-то упоением говорят о наметившихся в последнее время положительных изменениях в темпах роста и т.п. И упорно молчат о том, что для выхода по объемам производства валового внутреннего продукта на уровень хотя бы 1990 года потребуется не менее 20 лет.
1.4 От чего зависит успех проведения административной реформы
Поиск ответа на сакраментальный вопрос "как проводить реформу?" предполагает оценку действенности попыток реформирования (а они были), учет ошибок, поиск более удачных решений и, главное, — отказ от некоторых иллюзий…
Иллюзия первая — проведение реформы властной вертикали возможно при любой погоде. Время для решительных президентских указов (15 декабря 1999 г.) было выбрано не совсем удачно. В этот период нужно было формировать состав правительства. Параллельно шла структурно-кадровая реорганизация администрации Президента Украины, аппарата Кабинета министров, СНБО Украины. Не содействовал законодательному обеспечению реформы январский парламентский кризис. Кроме того, новое правительство мгновенно оказалось под прессом форс-мажорных обстоятельств: разработка и утверждение собственной программы деятельности, бюджета-2000, минимизация энергокризиса (что может быть приоритетнее, если за окном зима!), реструктуризация внешнего долга и т. д. Все это объективно отодвинуло проведение административной реформы на второй план среди приоритетов правительства..
Иллюзия вторая — главной целью реформы есть сокращение числа ведомств и чиновников. С 1994 по 1999 гг. вышло около 100 указов Президента и 300 постановлений правительства, направленных на упорядочение (в т.ч. и сокращение числа сотрудников) органов исполнительной власти. Однако, количество управленцев выросло на 34,8 тыс. Значит, использование "силовых" схем бесперспективно. Бюрократия бессмертна, и попытки ее директивного (скажем, на 20%, 30%) сокращения могут вызвать лишь регенерацию в ухудшенном варианте. Кстати, уникальная выживаемость аппарата — это не украинский феномен. Попытки М.Горбачева и Б.Ельцина одним махом сократить управленцев приводили лишь к увеличению аппарата. Законы Паркинсона — вещь серьезная!
Осмелимся высказать крамольную (для обывателя) мысль: во многих случаях сокращение чиновников не идет на пользу державе. Пропорциональное кадровое усечение не учитывает ведомственную специфику: аппараты некоторых структур действительно нужно сократить (может не на 20%, а даже на 50%), других — наоборот, увеличить (возможно, на 80%). Сокращение — не самоцель, власть должна быть эффективной, и это главное.
Поэтому кадровой хирургии должна предшествовать выверенная функциональная диагностика высокопоставленных терапевтов. Для начала необходимо четко определить (с учетом деконцентрации и децентрализации полномочий) перечень конкретных функций и объем задач каждого ведомства и лишь потом — заносить ланцет над штатным расписанием. Отсутствие такой диагностики привело к заметному искривлению логики административного реформирования. Например, статус Минпромполитики, на которое "замыкаются" предприятия 34 сфер промышленности, необоснованно снижен до уровня Госкомитета. А вот Министерство экономики после реорганизации превратилось в перегруженного функциями и слабоуправляемого "монстра", который к тому же разделен территориально.
Абсолютно не обосновано жесткое ограничение количества заместителей министра лишь четырьмя лицами. Например, в Министерстве экономики аппарат с учетом территориальных органов насчитывает 2486 служащих. Плюс министерство координирует работу еще четырех госкомитетов. А вот аппарат Министерства экологии и природных ресурсов насчитывает 420 сотрудников. Однако обоим министрам позволено иметь лишь по четыре зама. Где здесь логика?
Кстати, население в целом понимает, что сокращение аппарата управления — далеко не главная цель реформы. Это подтвердили результаты социологического опроса УЦЭПИ (см. диаграмму №2). Наибольшее число опрошенных (42,5%) считают, что реформа должна максимально приблизить госаппарат к нуждам общества, а более четверти респондентов видят главной ее целью повышение эффективности управленческого аппарата.
Иллюзия третья — проведение реформы возможно без вложения средств. Опыт соседей нам не указ. Но если б мы, к примеру, поинтересовались у отца польской админреформы экс-министра Михаила Кулеши, в какую сумму обошлась полякам трансформация исполнительной вертикали, то услышали бы цифру: $10 млрд. (значительная часть из которых ушла на реорганизацию административно-территориального устройства страны). Так что реформа — мероприятие весьма затратное!
По мнению экспертов УЦЭПИ, затраты на проведение реформы должны быть сориентированы по следующим направлениям: проведение организационных изменений в структуре власти, повышение зарплаты госслужащим, расчеты с уволенными по сокращению чиновниками, реализацию структурных изменений в государственном секторе экономики, проведение реформы административно- территориального устройства (на среднесрочную перспективу).
Средства необходимы и на обучение молодых управленцев. Ибо при проведении реформы ставка должна делаться на государственных менеджеров нового поколения. Президент Л. Кучма в Послании Верховной Раде особо подчеркнул: "Окончательно преодолеть остатки бывшей административной системы нынешняя бюрократия не в состоянии. Ее конструктивный потенциал полною мерою себя исчерпал".