Иллюзия четвертая — административную реформу можно проводить без широкой поддержки на всех уровнях. Население в целом сегодня имеет весьма смутное представление о направлениях и конкретных целях реформы. Чиновников среднего звена охватывает парализующий страх за собственную судьбу, и это понятно. На этом фоне эпизодические импульсы отдельных реформаторов обречены на провал.
По данным социсследования УЦЭПИ, 48% граждан ничего не слышали об указах Президента Украины об административной реформе; 44,4% слышали об этих указах, но не знакомы с их содержанием, лишь 7,6% респондентов в курсе содержания этих важных документов. При всем при этом отсутствие эффективного информационного сопровождения действий власти порождает у населения скепсис относительно успеха реформаторских усилий.(См. диаграмму №3.) Показательно, что лишь 10,7% опрошенных уверены в положительных результатах реформирования. А вот 52,6% уверены, что реформа останется на бумаге, а если и состоится, то ничего не изменит. Если к этим пессимистам добавить 17,4% уверенных в частичном проведении реформы и 3,9% убежденных в ее негативном результате, то получится неутешительная картина — три четверти населения настроены весьма скептично… Имея контроль над ведущими СМИ, государство не смогло донести до граждан планы реформы, чтобы заручиться их широкой поддержкой.
По мнению экспертов УЦЭПИ, успех проведения административной реформы в Украине зависит от многих важных условий, от ряда предпосылок, не все из которых благоприятны. Что ж это за условия?
1. Политическая воля высшего руководства страны. Она должна излучаться не сезонными вспышками, а постоянно. Иначе реформа может ограничиться косметическими полумерами. Нельзя допустить того, чтобы политический капитал доверия (приобретенный после выборов) был непродуктивно использован в политическом противостоянии. Ибо пока нельзя окончательно исключить вариант проведения досрочных парламентских выборов.
2. Стабильная работа нынешнего правительства. При перманентных перетасовках правительственных команд как-то даже неудобно рассуждать о необходимости в ближайшие несколько лет четко выдерживать стратегическую линию в реализации админреформы. Ибо трансформация системы управления рассчитана на длительный срок. Поэтому на протяжении по крайней мере следующих двух лет необходимо сохранить кадровую стабильность в Кабинете министров. С нынешним украинским правительством связывают большие надежды как в Украине, так и за рубежом. Но для реализации правительственных планов нужны время и кадровая стабильность — если над правительством будет постоянно висеть угроза отставки, его работа будет парализована.
3. Согласованные действия Президента Украины, администрации главы государства и правительства. Как говаривал в свое время российский экономист А.Лившиц, "надо, ребята, делиться". В том числе и самым дорогим — полномочиями. Не должна судьба державы зависеть от амбиций ее руководителей. Президент по Конституции имеет весьма широкие полномочия относительно исполнительной власти (назначение состава правительства, создание министерств и ведомств, назначение председателей местных госадминистраций). Глава государства формирует политику (в частности, идеология административной реформы разрабатывается в администрации Президента), а правительство отвечает за ее реализацию. При таком распределении ролей президентская администрация объективно превращается во второй (а при проведении административной реформы — фактически в первый) центр исполнительной власти. Рассчитывать на успех в проведении реформы без согласованных действий этих двух центров влияния нельзя.
4. Сотрудничество с парламентом. Создание парламентского большинства, принятие бюджета-2000 и программы правительства свидетельствуют о потенциальной возможности законодательного обеспечения административной реформы. Стабильность большинства не стоит переоценивать, но нельзя не видеть и другого. По мнению экспертов УЦЭПИ, Президент Л.Кучма сегодня имеет наиболее благоприятные (по сравнению с другими периодами новейшей истории Украины) условия для эффективного сотрудничества с парламентом. Этот шанс необходимо использовать для проведения административной реформы.
5. Единое понимание органами власти целей и задач административной реформы. Даже после утверждения "Концепции административной реформы в Украине" сохраняются расхождения в позициях относительно стратегии и тактики преобразований. В определенной мере это ощущалось в мартовском обращении главы администрации Президента к Кабинету министров. Поэтому представляется важным обеспечить единое понимание целей и задач административной реформы правительством и администрацией Президента Украины, поскольку как раз эти органы являются ключевыми в процессе реформирования.
6. Приоритетность проведения административной реформы. Это условие априори трудно осуществимо. Как мы уже отмечали, более "огнеопасные" проблемы, стоящие перед правительством, отодвигают административную реформу (не профинансированную к тому же из бюджета) на второй план. Но это совсем не означает, что реформа должна остановиться. Реформу нужно перевести в другую плоскость — ослаблять налоговый пресс на производителей, упрощать процедуры регистрации субъектов хозяйствования, уменьшать количество проверок и т. п. Действия в этом направлении дают правительству возможность одновременно решать важные первоочередные задачи наряду с проблемами реформирования аппарата госуправления.
7. Давление извне. Проведение административной реформы (как это ни досадно признавать) зависит от давления на Украину со стороны влиятельных западных партнеров. При некой инвариантности позиции украинского руководства по отношению к внешним воздействиям, отдельные "ускоряющие" решения, были простимулированы именно довольно жесткой позицией США и МВФ. Очевидно, что давление извне не будет снижаться. Идущий в "пакете" с кнутом пряник (внешняя финансовая поддержка) немаловажен для реформирования госаппарата Украины.
И все же главное "если" лежит в политической сфере. Если сохранятся нынешние негативные тенденции развития внутриполитической ситуации в Украине, то темп проведения реформы будет вновь утрачен. По наиболее пессимистическому сценарию, очередную волну реформаторских усилий можно ожидать лишь после президентских выборов 2004 г.
В нынешних условиях, на наш взгляд, лучше вести речь не о глобальной госпрограмме реформы, а о комплексе взаимосвязанных последовательных действий по некоторым ключевым направлениям. Итак...
Повышение эффективности действий власти. Во-первых, нужно оптимизировать управление общественными процессами в стране. Эксперты УЦЭПИ предлагают сформировать в Украине целостную многоуровневую систему стратегического планирования и прогнозирования. Соответствующие структурные подразделения необходимо создать в каждом министерстве (центральном органе исполнительной власти). На 100 чиновников нужно иметь хотя бы пять не занятых "тушением пожара", а смотрящих в будущее. Тогда удастся наладить скоординированную, среднесрочную государственную политику и уйти от амбициозных программ "Украина-2010… 2015…" в стиле Т.Кампанеллы.
Во-вторых, нужно менять подходы к управлению госсобственностью. Стоит пересмотреть контракты с руководителями предприятий и установить ясные критерии эффективности менеджмента: величина полученного дохода, рост производительности труда, своевременность выплаты зарплаты работникам, рост реальной зарплаты. За невыполнение условий контракта стоит предусмотреть имущественную ответственность. Плюс к этому на конкурсной основе провести назначения уполномоченных по управлению государственными корпоративными правами (там, где это необходимо).
В-третьих, правительство нужно разгрузить от решения второстепенных вопросов, которые вполне могут решаться на уровне министерств, местных органов власти (передача мелкого имущества, утверждение юбилейных оргкомитетов и тд.). В прошлом году правительство принимало решения, например, "Об обеспечении жизнедеятельности жилищно-коммунального хозяйства пгт. Сергеевка", "О создании Надвирнянского колледжа". Именно правительственными актами растамаживалась пара бульдозеров, передавались сканеры и компьютеры и т.д. Вот этих "т.д." было чрезмерно много. В четвертом квартале прошлого года только вопросы о награждениях составили почти четверть всех правительственных постановлений.
В-четвертых, назрела необходимость постепенного перехода к схеме, когда вице-премьер одновременно возглавляет профильное министерство — это устранит противоречия между вице-премьерами и профильными министрами, повысит оперативность принятия решений.
В свою очередь, на посты министров должны назначаться исключительно гражданские лица, поскольку на них возлагается ответственность за разработку и реализацию государственной политики в соответствующей сфере. Ну не может генерал быть политиком в демократическом правовом государстве.
Целесообразно пересмотреть решение о ликвидации Министерства промышленной политики, поскольку уровень госкомитета не отвечает объемам и важности задач, которые эта структура призвана решать.
Заслуживает внимания идея создания Министерства европейской интеграции. Ключевой вектор внешней политики страны должен иметь адекватное административно-ресурсное обеспечение. В пользу этого говорит и соответствующий опыт стран-соседей, например Польши.